汪玉凯 北京大学政府管理学院博士生导师 国家信息化专家咨询委员会委员 国家行政学院公共管理部教授
一
应当说，民生问题首先表现为社会问题、经济问题。现在老百姓关注四大问题：教育、医疗、住房、就业。这四个问题基本都是社会层面、经济层面的问题。但是这些问题的解决，在中国目前的体制政策环境下，我认为首先是一个政治层面的问题。如果不从政治层面思考和解决问题，这些社会问题、经济问题是解决不好或者解决不了的。为什么呢？我想至少有三方面的理由：
第一， 这些看起来属于经济、社会层面的民生问题，它后面直接关联的，是与政府的公共服务有关。民生问题解决的好与不好，都与政府在一定时期的公共服务提供能力有关，也与政府自身的行为有关。
第二， 表现为经济、社会层面的民生问题，也与一定时期社会的公平、正义有密切的关系。如果一个社会公平正义度比较高，社会利益分配得比较合理，即使这个社会的经济能力有限，老百姓的怨声也不至于很高；如果说一个社会不能体现公平、正义，社会利益分配又明显不公，即使经济发展水平比较高了，民众的呼声仍然会很高，甚至成为社会凸显的焦点。从这个意义上说，中国过去28年的改革开放，广大民众确实从改革中获得了实惠，但民生问题如此凸显，并成为人们普遍关注的问题，非常值得我们深思。
第三，这种经济、社会层面的民生问题，也与一个国家和政府在一定时期的制度安排有关。这就是说，这方面的制度安排得合理不合理，得当不得当，就不是一个简单的社会、经济问题，而首先是一个政治问题。因为这种制度安排的后面，直接反映着政府的价值追求和治国理念，也反映着一定时期的政府的政策导向，这些都是其政治意志的直接体现。因此，围绕民生的制度安排，决不仅仅是一个制度设计的方法问题，是一个重要的政治价值的取向问题。
二
值得我们重视的是，目前我国民生问题的凸显，除了经过28年的快速改革开放，经济社会利益格局所发生的变化等多种原因之外，也与我国在政治层面的改革整体滞后有很大的关系。
第一，中国过去28年的经济发展、社会发展和政治发展这三者之间，并不是一个平衡的状态，而是一个失衡的状态。这种发展结构本身的不合理或失衡，使得民生问题发展过程中遇到的一些体制、制度、机制方面的问题，非但得不到及时的解决，反而越积越深，最终都以民生问题的形式凸显出来。其中有关公民利益诉求的表达，就是一个比较突出的问题。
第二，民生问题凸显，很大程度上与腐败以及由此形成的“权力资本”对社会利益不合理的瓜分有关。在这方面，经济学界有很多系统的分析和研究。我看到一个资料上说，目前全国拥有个人资产在一亿之上的人群中，相当一部分人具有一定的权力背景。如果这资料反映情况是真实的话，就足以说明这方面问题的严重性，值得我们深思。
第三，民生问题的凸显，还与我们在解决民生问题方面的制度短缺有关。直到今天，我们仍然没有建立起比较健全、合理的社会保障制度，已有的制度覆盖范围很小，主要在城市，包括医疗、社会保障等，都在一个很小的范围内。事实是，随着改革开放的深入，数以亿计的农村人口涌向城市，这些农民工收入很低，人在城市，仍然过着农村人的生活。过去他们一家一户在农村，主要靠自己养老，自己保障，对国家社会保障依赖度低，但进城以后情况完全不一样了，他们要面对城市的物价、医疗、教育方面的高收费，而他们的收入绝对支撑不了这样的生活，抗风险的能力很差，这就使这些弱势群体在客观上对国家的社会保障、社会救助等制度有了很高的依赖，而恰恰在这个时候，我们却不能给他们提供最基本的社会保障。
第四，民众缺少利益表达途径和形式。我们知道，民生问题与公共政策制定过程中各种社会群体的利益表达能力、机制、博弈等都有直接的联系。如果弱势群体缺乏正常的利益表达机制，就会引发一系列社会问题。
三
由此来看，解决民生问题，除了从经济、社会层面思考以外，必须从政治层面给予高度重视。
第一，要下决心改进中国的公共政策制定。如前所述，民生问题首先与一个国家的政府在一定时期的制度安排、政策设计有关，而我们现在公共政策制定中的一个突出问题，就是部门主导。这种由部门利益主导的公共政策过程，很可能导致部门利益凌驾于公众利益之上。这样最终出台的政策，就可能是一个部门利益凌驾于公众利益之上的产物。所以，要解决民生问题，推动政治体制改革，首先要解决公共政策制定问题，否则，其他问题很难真正得到解决。
第二，通过政治体制改革，强化民生问题的制度安排。只有合理的公共政策制定过程，才可能产生合理的制度。2006年中央决定在全国范围内建立最低生活保障制度，这标志我们在制度层面已经迈出了关键的一步。但我认为，包括中改院提出的公共服务均等化在内，决不意味着我们要在公共服务方面实行平均化，而是首先要解决最低生活保障待遇的有和没有的问题。这里要防止两种倾向：一是认为一个国家的人均收入在3000美元以下的时候，国家不可能把更多的钱用来增加民众的社会保障，这个时候国家主要要发展经济，等到人均收入到了3000美元以上，才能大幅度的增加。我的看法是，我们不能因为国际社会中的这种现象，掩盖我们过去在公共服务方面投入严重不足的问题；二是也不能因为要倡导公共服务均等化，而把社会成员的胃口调得很高。
第三，通过政治体制改革，加大反腐败的力度，遏制解决民生问题过程中的腐败问题。正像温家宝总理所言，解决腐败问题，关键要推动政治体制改革，解决权力过分集中，审批过多等等。而这些问题反映在解决民生问题方面，就是公共权力的滥用，通过公共权力与民争利。
第四，要真正解决民众的利益诉求和表达的问题。要解决民生问题，首先要敢于让老百姓说话，给他们充分表达的权利。这种权利是要通过一定的民主程序，一定的表达形式来维护的。特别要重视弱势群体在公共政策制定过程中的声音。中国的政治体制可以分为高端和低端，也可以叫上端和下端。下端是行政管理体制改革，上端是民主政治改革，我们不能光在下端进行改革，关键要解决上端中的民主政治的问题，这方面的问题在我看来更具有根本性。
