编者：2007年12月中旬，我国财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，国企利润上缴比例和方式的变动引起社会多方的热烈讨论。由天则经济研究所与百度财经主办的“国企利润、产权制度与公共利益高层论坛” 2月24日在百度公司举行。会议齐聚二十多位经济学界，法学界专家和社会活动家，从多个角度深度探讨剖析国企利润问题。以下是世界银行北京代表处高级企业重组专家张春霖在论坛上做的主题发言。
谢谢江老师和各位。我谈三个关于国有企业分红的政策问题。刚才维迎教授和方流芳教授谈的都是根本性的问题，根本性的问题也是非常值得讨论的。根本性的即使现在开始，实现突破恐怕也得十年、二十年的时间，在突破到位之前，探讨政策问题恐怕还是有用的，不是完全浪费时间。
在国有企业分红方面，政策问题基本是这样三个：第一是要不要分红？第二是分完以后归谁管？交给谁？第三是分百分之多少？我们从2002年开始和发展中心在设计国资委的过程当中开始研究这个问题，后来写了一些分析报告，按照国内媒体普遍的说法，我们这些东西对政府的政策还是产生了一些影响的，(当然这没有得到过政府的确认)。今天我想从学术的角度，跟大家介绍一下我们对这三个问题的看法和想法。
三个政策问题所涉及的范围需要稍微界定一下，一个值得注意的事情是，事实上并不是所有的国有企业1994年以来从来都不分红。国有企业集团的母公司在下边的子公司当中分红是非常普遍的，二级子公司向三级子公司分红也是非常普遍的，只不过是政府没有向“界面”企业分红，但“界面”企业跟它下面的企业是要分红的。实际涉及的都是国有企业集团的母公司以及政府直接持股或者直属的国有企业，比如说商务部和信息产业部直属的企业。
(周放生：子公司只要是股权多元化的股东大会决定分红，母公司就要收取分红，但独资的子公司是没有分红的。)
没有给政府分红的企业多数都是国有独资公司，当然最近这几年越来越多的国资委和政府部门直接在一些多元化的公司里持股，其中一个原因就是整体上市，一旦整体上市，把这个壳给搞掉了，没有壳了，只能或者国资委直接进去做股东或者某个部门进去做股东。地方上过去的国资局、工业局直接持股也很普遍。这种情况下那个公司就不是国有独资了，政府也应该在其中分红。
(周放生：地方国资委直接持股分红的已经若干年了。）
上市公司都是分红的，只要是股东会议决定分红，同股同权，国有股和国有法人股都是要分的。国家有没有得到分红，就看这个股是国有法人股还是国有股。中央企业都是国有法人股，地方政府经常在上市公司里直接持股，就是国有股，只要公司决定分红肯定政府也要拿钱走，不会把钱给别人。拿钱以后是不是交给财政局，就要看当地政府怎么管理了。自己收起来的情况肯定是有的。
虽然是这样，但我们现在讨论的政策因为涉及到了国家对母公司的分红政策，所以它也会进一步影响到母公司对下属公司的分红政策。
第一个问题，应该不应该分红？我们的基本看法是应该分红，我们提出两方面的理由。微观层面的理由是，分红可以改善国有企业的公司治理，提高投资效率。基本理由是，如果企业有过多的闲置现金流，会降低企业的投资效率，弱化内部治理，因为它的投资决策所受到的约束会严重软化。手里有足够的钱愿意投什么投什么，银行、资本市场基本上对它没有约束。还有一个原因是很难用所谓的现金奶牛(cash cow)业务支持所谓的吉星(star)业务：已经成熟的业务大量赚利润，已经没有投资的余地了，另一边正在搞研发的项目没有利润，需要大量的投资，本来应该从成熟的业务拿利润支持研发业务，现在因为不分红所以资金调不过来。这样就会降低资源配置的效率。
从宏观层面来说，分红可以改善公共财政管理。因为国有企业的税后利润本质上应该是属于公共财政收入的一部分，不管是分还是没有分，即便是留在国有企业它也应该属于公共部门收入，所谓西方人讲的public sector revenue，应该和税收等等其他公共财政收入纳入一个统一的预算管理的框架。
在研究和讨论过程中我们也听到若干中主张不要分红种观点，其中比较有影响的有这样四种说法：
第一种，国有企业当年利改税以后，尤其是税制改革以后定了所得税33%，当时就说好了企业就给国家交这么多，剩下的归企业。现在国有企业和民营企业一样都交33%的所得税了，剩下的利润都应该给企业，不应该再给国家交了，国家要收企业的利润，那企业亏损了国家是不是也给补贴？而且有人认为94年之所以决定不要上交利润，就是因为要平等对待国有企业，所以现在再上交是不对的。
第二种，从效率的角度提出的，我觉得这是最值得考虑的一条理由，一般是来自于国有企业。这个理由是，我把钱交给财政部和国资委的官员，他们懂什么？我们才懂得我们的企业该怎么发展、我们的行业该怎么发展。把钱从我们手里交给国资委和财政部的官员，让他们瞎花，还不如留在我们手里让我们花。
第三种，你要收走利润我就没有积极性了。我赚的多你收的多，我赚的少你收的少，计划经济时代那一套，我没有积极性，不干了。有的著名学者也支持这种观点。
第四种，在媒体上很有影响、但实际上没有多少价值一个观点是，世界银行之所以主张国有企业应该给国家分红，是他们把国有企业的利润算错了，国有企业利润根本没那么高，国有企业现在其实没有赚多少钱。这个观点被媒体广泛传播，很有影响。这些观点基本上理由都不太能够成立，其中只有第二种观点真理的成分稍微多一些。时间关系，详细的理由我就不讲了。
第二个问题，分了以后交给谁？这大概是最近两三年政策制定过程当中争论比较激烈的一个问题，当然从来没有摆在公共层面，但我们知道一直有这样不同意见的争论。我们提出了一个所谓的“基准模式”：国有企业利润和国有企业的改制收入都是公共财政收入的一部分，应该和税收和其他公共财政收益一样纳入统一的预算管理，全部交到财政部，放到一个盘子里再决定怎么用。理由有两条，第一条，只有这样才能够保证所有的公共收入的使用一定是经过全国人大批准的。如果不进入预算，就意味着不经过同级人大批准就有人可以把公共财政收入拿去花掉，这大概就算是一个“宪政”问题了吧？这里也有一个技术性的问题，就是说公共部门收入和预算收入的边界划在什么地方？税收毫无疑问是预算收入，税收收上来的钱用于教育、卫生和军费一定要经过人大批准，这是预算制度和《预算法》规定的。国有企业的利润恐怕大家都认可这个东西应该属于预算收入的一部分。还有很多所谓的非税收入是不是也要纳入预算收入的范畴，比如说北大收的学费，北大是国家开的公立大学，北大收的学费算不算国家的预算收入？这个线怎么划？我们的事业单位每天都要收很多的费。
张维迎：统一上交，具体操作不知道，一年只给若干项的可周转资金，其他的都得交到财政，用再跟它要。
贾康：收支两条线，手了以后支的方面通盘考虑以后安排，原则是这样，但实际做不到。
张维迎：日本后来法人化全部解决，我可以审计监督你，我们现在变得更麻烦，怎么可能做得到呢。
贾康：学校跟公检法不一样，有可能在这方面探讨类似日本的经验。
张春霖：有一部分公共收入是不纳入预算管理范围的，不纳入的这部分怎么管理？通常都是有专门法律的，比如说我通过一个法律，比如成立一个什么公园管理机构，Park Authority，然后收支怎么管法律里都写清楚了。我们现在面临这个问题了。
第二方面为什么一定纳入统一的预算管理呢？从效率角度来讲，只有放在一个盘子里，才能保证全国人民的财政收入按照统一的优先顺序进行配置，最大限度满足公共开支的需要。如果分开盘子就不可能有统一的优先顺序。
第二，很有力的一个理由叫做“改革成本”，这是国资委主要的观点。国资委主持国有经济的布局调整有大量的改革成本，我们需要钱去支付改革成本，所以要由国企分红来支付。
第三，这是一个在台面上不太多见但私下里大家有所议论的观点，而且一定程度是被认可的：分红来的收入一旦放到财政的口袋里，再想拿出来就是虎口拔牙了，别想再拿出来了，肯定拿去“吃饭”了。我们有“吃饭”和“建设”的概念，把钱拿去吃饭不搞建设是不对的。一分给财政就很难再把钱要回来搞国有企业结构调整。
第四，这也是不怎么上台面的议论，让国资委收钱然后交给财政部，他想要钱再求你财主部，国资委还能有积极性去收钱吗？如果没有积极性，这个分红政策就不可行，没有可操作性。
这几个理由我们认为都是站不住脚的。国有资本经营概念写到了1993年的中央文件，后来又写进了《预算法》，但我跟很多专家请教过，当时为什么要写这个东西进去？为什么我们认为要建立国有资本经营预算？在公共预算之外另外建立一个国有资本经营预算？我听了他们给我的解释，我觉得这个东西存在的必要性和价值到现在为止并没有充分的论证，当然也许我没有充分理解他们的意思。第二，主张把来自国有经济的收入全部投入到国有经济，“取之于国企、用之于国企”，事实上是在假定来自国有企业的收入除了再用到国有企业以外再没有更好的用途了，来自国有企业的收入最好的用途就是回到国有企业当中，鸡生的蛋最好的用途就是再拿去生鸡，别的地方都不缺钱就国有企业发展缺钱。这个假定毫无疑问是荒唐的。
张曙光：事实就是用这个办法。)
(周放生：你只讲到一个方面，没有讲全，并不是都用于增量，很大程度是用于存量，成本支付不是增量的概念，不是扩展的概念。)
张春霖：国资委说的所谓改革成本一条一条的拿出来看，实际上都是应该用财政预算支付的，而且事实上现在在很多地方完全可以用统一的财政预算支付，比如说安置职工，比如辽宁的职工安置早已是由财政预算统一开支，并不是由国资委自己掏腰包开支的。国资委的钱是财政拨给的，然后你再给工人的。债务冲销现在有资产管理公司，银行也可以给你冲销坏帐。这些都跟90年代完全不一样了。国资委的改革必须得从自己兜儿里掏钱支付改革成本，不能从财政拿，这样的开支项目是很少的，我想不出来有什么开支项目是必须国资委自己掏钱的。
(周放生：一部分是置换的概念。)
张春霖：为什么非要自己搞预算呢？国家财政有预算，而且现在地方财政从预算里拿钱解决这些问题。这个理由我认为是不成立的。国资委只是政府的一个部门，现在我们的预算制度是“部门预算”，每一个部门的开支都纳入统一的预算。如果国资委说结构调整需要成本，我要国资经营预算，那教育部也可以说我教育开支需要成本，我搞一个“教育预算”，卫生部搞一个“卫生预算”，那最后我们只好把财政部撤了，把财政部各个司局分到各个部。这样整个国家的财政制度不就瓦解了吗？这个理由是不成立的。
第三，“积极性”的说法完全是没有道理的。国资委就是要收缴利润的。不能说利润不给我就没有积极性。
2007年国务院发了一个文件，国务院26号文件《关于试行国有资本经营预算的意见》，基本上敲定了整个政策的框架。那么国务院文件最后采纳到哪方面的立场呢？我认为国务院的文件基本上采纳了国资委的立场，这个文件形式上是把国有企业的分红纳入了统一预算管理，但从内容上来看，和没有纳入的差别不大。为什么这样说？首先基本的概念仍然是试行“国有资本经营预算”，仍然坚持了国有资本经营预算的概念。既然坚持了这个概念，它背后的理念，“取之于国企、用之于国企”，基本上也坚持下来了。整个26号文件的思路仍然是取之于国企用之于国企，重点放在发展和调整国有经济。何以见的呢？看它的收入项目和支出项目。收入项目是国有企业的分红和改制收入，支出项目包括资本性开支，也就是向国有经济的投资，就是国家投资重新搞国有企业，搞新的国有企业或者扩大老的国有企业；还包括支付改革成本。仅仅是“必要时”可以用于社会保障，非常勉强的加了这么一点，基本上它的思路仍然是从国有企业收的钱尽可能的用回到国有企业当中。
为什么说形式上纳入了统一预算管理呢？因为要求保持国有资本经营预算“相对独立”的同时要与公共预算“相互衔接”，国务院文件三条原则当中的一条叫“相互独立、相互衔接”。国有资本经营预算虽然是取之于国企用之于国企，但财政部门是预算编制的主管部门，从预算编制的程序来说维持了财政制度的统一性，没有把它割裂。整个制度设计在多大程度上会偏向于事实上形成一个独立预算呢？就看“相互衔接”这四个字最后落实到什么程度，怎么就叫做“衔接”？用什么样的机制“衔接”？如果百分之百的“相互衔接”，就等于完全纳入统一预算了，如果百分之零的“相互衔接”等于是两个预算。
分红决策应该由谁来决定？《公司法》讲的很清楚，三十八条和四十七条已经把这个事规定的很清楚了，分红决策应该由董事会制定方案，股东大会批准，当然国有独资公司没有股东会是一个例外，所以在国有独资和国家绝对控股的公司，按照《公司法》的程序，国资委的意见会起主导作用。因此在这个意义上，国资委和财政部应该提出一个分红政策。但国资委和财政部的分红政策应该通过《公司法》的程序去实施。
当然也有另一面的意见：还是要一刀切，不能照你说的干。原因有两条，放生基本上都讲到了。这两条理由也有相当大的合理成分。第一条，现在的国有独资公司董事会制度仍然在试点，大部分的国有企业并没有建立真正能够运作良好的董事会制度，只能由股东决定，股东决定就是由国资委和财政部决定，所以国资委和财政部定一个分红比例是很合理的。董事会本来就是国资委派出去的，它不敢不同意国资委的意见，所以只能由国资委和财政部来定。第二，国资委和财政部来定分红比例，如果按照学者说的按照投资回报率和企业增长潜力这些经济上看起来比较合理的标准，肯定是一对一谈判，一对一谈判就炸锅了，那么多的企业都给财政部和国资委每天讲条件，我不能分10%，只能分5%，这个事儿就没完了。所以没有可操作性，现在这个阶段只能一刀切，至多分成几刀切。现在等于是分成了三刀切，分成三种情况往下切。我的看法，现在“三刀切”的制度是可以容忍的。第一董事会制度并没有全面的建立，所以现在在企业层次上，在国有独资公司企业层次上确实没有形成代表所有者利益的决策中心。第二现在的三刀切切的比例很低，0%、5%、10%，虽然切的很统一，但对于那些有增长潜力的企业伤害是非常有限的，因为分红比例很低。主要的不利之处或者说损失应该是给那些没有增长潜力的企业留下了太多的闲置现金流，让它可以炒房地产和股票，或者是随便进行投资，这个成本相对来说比损害有增长潜力的企业会比较低。
( 贾康：可以容忍是企业可以容忍吗？)
张春霖：是说我们对这种制度可以采取容忍的态度。但下一步肯定会逐步的提高分红比例，逐步提高的时候如果还是这样几刀切，比如提到40%、50%，还是按照行业一刀切，问题就会很明显。一个行业里有的企业正在搞研发，有的企业已经市场饱和了，都让它交50%的利润，这时候搞研发的企业一下子就把它掐死了，那时候就很危险了。但现在就收5%、10%对它来说伤害不大，所以我们觉得考虑到现在这种客观情况，第一董事会制度没有建立，第二在这种情况下如果追求经济上合理，必然导致一对一的谈判，财政部和国资委没有这个能力对付这种事情，在这种情况下几刀切，而且分红率比较低，还是可以的。下一步要进一步的提高分红率就需要逐步的走向比较规范的制度。
国有企业1998年以来的经营业绩从数字来看非常好。经济学家们现在面对一个问题，需要考虑，是不是要肯定这里有这些年改革的成就？如果说国有企业现在还跟以前一样一塌糊涂，二十多年的改革基本上没有取得什么成绩，第一是不是符合事实，第二是不是会带来负面的影响？虽然垄断的问题等等都是存在的，但垄断的因素过去也是存在的，而劳动生产率的提高是非常明显的。
给大家看两张图。这是1998到2005年工业企业劳动生产率提高的情况，红线是国有企业，蓝线是非国有企业，从1998年开始国有企业的劳动生产率提高非常出色，业绩很出色，至少从数字上看，跟非国有企业的距离正在拉开。
第二张图，工业企业的资产报酬率。怎么界定？利润加利息除以总资产。国有企业经常从另外一面抱怨，说我们就给银行打工了，我们交的利息太多了所以利润少，西方媒体从另外一方面说，国有企业之所以赚钱是因为国有银行偏向他。如果把利息和利润加在一起除以总资产，这两个问题都可以解决，少交利息利润多了，多交利息利润少了，加在一起给投资者的回报总额是一样的，投资者给你的东西就是总资产。利息加利润除以总资产基本上可以回答这两方面的质疑。
从图上看，非国有企业还是比国有企业情况好，但是国有企业和非国有企业的差距正在迅速的缩小。从劳动投入的角度、劳动投入的回报率和资本投入的回报率两个方面，数字告诉我们国有企业的业绩1998年以来是在改善的。我说这个话的意思还是上午讲的意思，究竟是由于国有企业改革比较成功取得的结果，还是由于其他的原因，我们要给予比较公平和客观的评价。要防止狗熊掰棒子：十年前我们主张这些改革，改革搞了，十年以后我们又说这些改革失败了，再搞一个改革。在“反思改革”已经这么热烈的环境当中，需要对改革的成就做出客观公正的评轮
公共物品并不是国家所有权的存在依据。公共物品并不一定需要国家和国有企业生产。公共物品上的市场失灵是付费的问题，不是生产的问题。比如结核病防治是公共物品，但无锡市卫生局可以把它包给民营医院去干。
国有企业存在的合理性在什么地方？在标准的经济学里面是找不到依据的。从我们国家来说只有两条，第一条如樊纲刚才提到的，它已经存在了；第二条，在特定时间、特定地点对特定企业实行私有化，其损失可以远远大于收益。这两条加在一起决定了国有企业存在的合理性。其中后面这一条应该说是90年代“华盛顿共识”的失败带给我们的一个主要教训。
（文章来源：08年2月26日 百度财经）
