经济观察报 黄丹华/文

一

谁来监管监管者？提出这个问题似乎有些多余，因为《证券法》对证券监督管理机构与其工作人员因未能严格依法履行职责，将依法给予行政处分、依法追究法律责任有明确的规定。从法律角度看，这应该是对监管者实施的一种间接监管，即通过行政、法律手段达到约束监管者行为的目的。

然而，事实并非完全如此。多年来，一提起证券监管，大家不约而同想到的都是监管机构对市场参与者的监管，很少有人想到对监管者的监管这个问题。监管者制定市场规则、维护市场秩序，被人们形象地喻为“watchdog”，作为公平与公正的化身，它们被公众寄予了无限的期望。

长期以来，证券市场欺诈、操纵等各种违法、违规案件的频发以及对市场健康发展的严重影响与危害，使社会将关注的焦点与监管的重心集中指向了上市公司、证券公司、基金管理公司以及证券服务机构等市场参与者，却忽略和偏颇了对监管者的监管。事实上，证券市场成立至今，虽有对监管机构工作人员违法、违规行为予以惩处的事例，但为数不多，有案可查者寥寥无几，影响最大的是2004年发生的“王小石事件”。我们虽然不能简单地把对监管者的监管与查处多少违法、违规监管机构工作人员的数量直接划等号，但在政府权力足以影响市场决策，市场机制不能全面充分发挥作用的情况下，权力寻租在证券监管部门是存在的，类似事件也不止一个。对监管者违法、违规行为惩处的不到位，从一个侧面反映出对监管者的监管存在的某些不足。

近来，证监会再次成为社会关注的焦点，除了人们期盼监管部门在股市低迷时期能及时出台有力措施稳定市场发展外，还有一点，就是人们对进一步完善证券监管制度的考量。

由王益“双规”引出的一连串问题，表面上看是证券经营机构与某些当事人的不法行为，与监管机构没有直接必然的相关性，但深究其原由，又会发现，证券市场的一些问题与证券监管有着剪不断、理还乱的内在联系，这就不能不引起我们对“重市场参与者监管，轻市场监管者监管”现象的反思。

二

频频发生的证券欺诈、操纵案件，一次次使市场陷入险象环生、波诡云谲的境遇。“王小石事件”、“王益双规”等一系列看上去毫不相干与偶然发生的事件，暴露出我们对监管者的监管在监管认识、基础制度、监督机制与法律制裁等方面存在的问题：

第一，对监管者监管的重要性与必要性认识不足，导致我们在监管工作中长期存在着重视对市场参与者的监管，忽视对监管者的监管；重视对市场参与者监管制度的建设，忽视对监管者监管制度的培育。对市场参与者的监管几乎成为市场监管的惟一方面。

第二，制度缺陷导致监管者行为失范。通过对一系列证券违法犯罪案件的剖析，我们看到，这些事件的发生除了与当事者本人的修养、品行、素质有关外，制度缺陷才是孳生腐败的真正根源。在政府主导和推动下发展起来的证券市场，政府既是规则的制定者、监管者，又是市场利益的参与者与博弈者。政府既建立市场制度、规范市场，又谋求在市场发展中自身利益的最大化。政府与市场千丝万缕的联系，使作为政府在证券市场代表的监管机构难以在监管市场时保持客观中立，而法律赋予监管机构自由裁量权的宽泛、权大责小的不对称以及管制边界的模糊，都为监管机构的权力寻租提供了可乘之机，使某些监管人员违法、违规成为可能。证券市场发展的不成熟与基础制度的不完善，使监管者在监管市场的同时，自身也出现了问题。

第三，社会监督机制的薄弱难以有效约束监管者行为。首先，《证券法》没有明确规定对证监会工作进行指导监督的机构主体，由此造成对监管机构监督的空泛化与虚置化，使对监管机构的监督难以落到实处；其次，监管机构，特别是涉及证券监管要害部门政务公开的透明度不够，不能充分提供有关发行上市审核等方面的有效信息，造成评判监管机构尽职、尽责客观依据的缺乏；再次，监督传导机制的不健全使社会公众与新闻媒体难以广泛充分地发挥其巨大的社会监督力量。由此使监管机构在履行职责，行使权力时，不能及时得到来自上下两方面的有力监督约束，延缓或错失了许多矫正其工作失误、阻止某些工作人员违法犯罪的良机，给市场发展造成难以估量的损失。

第四，对监管者违法、违规行为查处的不及时与处置办法的不明确与制裁力度的不到位，使法律难以充分发挥其威慑作用。在违法成本与违法收益比相差悬殊的情况下，必然会有人甘冒天下之大不韪与正义和法律进行博弈。

三

监管者的特殊地位与广泛影响，使加强对监管者的监管不仅必要，而且急需。需要明确的是，对监管者的监管与对市场参与者的监管是一个问题的两个方面，二者既有联系，又有区别。对市场参与者的监管是证券监管的主要内容与主要方面，对监管者的监管是证券监管的必要补充与有益提升；对市场参与者的监管注重监管机构的作用与监管强制力的执行，对监管者的监管注重法律规范与社会监督；对市场参与者的监管注重防范由市场运行失序引发的市场效率风险，对监管者的监管注重防范由权力运用不当或决策失误引发的制度效率风险。

当前，证券监管面临着日益严峻的挑战与考验。监管环境日趋复杂，监管对象不断增加，监管内容日渐增多，监管难度也日益加大。证券监管能否审时度势，顺应潮流，积极有效地化解系统风险，是关乎市场健康、稳定、可持续发展的关键。

证券监管体制的健全与完善，是确保监管目标得以实现的基础与保障，而建立有效的监管者监管制度，确是其中已无可回避的应有之义。