“包容性发展”(inclusive development)是当前国际上最时髦的术语之一。其意旨为让贫困者参与发展，共享发展成果。对于农村地区的贫困者，我们应该提出和奉行一种包容性农村发展原则。包容性农村发展工具多种多样，其中部分属于财政和金融政策工具。小额信贷无疑可以是一个重要的金融工具。若是财政工具，就当遵照财政的原则。但若是金融工具，就最好奉行金融的规则。这不是规范意义上的说教，而是1945年后直至上世纪80年代中期农村金融实践的“血的教训”。

在80年代中期之前，农村金融界奉行的主流范式就是信贷补贴(subsidized credit)范式。其预设前提是，农业弱质产业，农村是落后地区，需要依赖政府补贴，对农业和农村注入廉价资金，向农民提供补贴信贷，以期促进农业和农村的发展。但是，这么多年过去，补贴信贷导致大量的问题：补贴信贷造成资本要素的配置扭曲，使得农户把补贴贷款投入到回报率低下的生产经营活动，而没有投放到有着更高回报率的地方；农户对政府补贴的依赖性增强，还贷意识则日渐薄弱，造成大量违约和坏账; 急需贷款的贫困者或者小企业并不能轻易获得贷款，大量补贴贷款被集中和转移到一些农业大户或者乡村有权有势人物那里。更为甚者，信贷补贴限制了对贫困农户供给商业性信贷的激励。其结果是，需要扶持的那些农户往往没有得到资金，仍然贫困，而农村金融市场则遭受严重破坏。信贷补贴范式的预设本身就是成问题的。事实是，一部分农业虽然回报率不高，一部分则较高。印度、菲律宾等地的农户贷款利率达到30-40%以上，仍然是可以盈利的，因为资金投入到了回报率较高的地方。

80年代以来，国际农村金融界吸取了上述“血的教训”，实现了农村金融范式从补贴信贷范式朝着农村金融市场范式的转型。后者强调，农业领域存在着盈利机会，可以通过发展农村金融市场，满足农户的金融服务需要，支持农民创造收入，促进减贫。

小额信贷的国际实践和认识也经历了类似的范式转换历程。70年代之前，国有发展金融机构、农民合作社和捐赠者开始向农民及那些处于社会边缘的农民提供小额的农业补贴信贷。这种定向补贴信贷的大量违约导致了诸多问题。在70年代，虽然这一态势没有发生根本转变，但是出现了一些商业性小额信贷的试点，这些试验项目向贫困妇女提供小额贷款，帮助她们开展微型的生产经营活动。这些组织实施者包括后来在1983年正式成立孟加拉乡村银行（Grameen Bank）的尤努斯(Yunus)教授，拉美的行动国际(Accion International)和印度的自我就业妇女协会（SEWA）银行等。到了80年代，小额信贷作为商业性金融开始在全球快速发展，由此小额信贷的主流范式与80年代以来占据国际主流地位的农村金融市场范式保持一致。具体而言，国际上小额信贷的主流范式称为商业可持续小额信贷(sustainable commercial microfinance)。其中商业可持续可以从财务可持续和机构可持续两个维度去分析。与此同时，90年代以来，与小额信贷（microcredit）相关的项目和机构在业务范围上得到了进一步的全方位拓展，包含了储蓄、保险、汇款和结算等业务。与此对应，“小额信贷”一词也逐渐被“微观金融”(microfinance)一词所替代。小额信贷实践证明穷人也是银行可接受的服务对象, 向农户的微型经营活动提供商业性信贷服务具有生命力。

目前国际金融界强调小额信贷的财务和机构的可持续性。孟加拉乡村银行及其创始人因为通过小额信贷扶贫而于2006年获得诺贝尔和平奖。该银行94%的股份属于贫困成员所有，6%归政府所有。其平均贷款年利率为20%，比存款利率高8个百分点。截至2008年6月底，孟加拉乡村银行贷款余额5.82亿美元，存款余额7.91亿美元，其中成员贷款4.39亿美元,3.52亿美元，成员数目达到753万人，其中729万为女性成员，贷款偿还率为98.11%。虽然该银行的强制储蓄方式（从贷款额中直接扣掉一部分资金作为储蓄额）受到学界的诟病，但该银行的成功是有目共睹的。而且，一些发展中国家尝试了其他小额信贷模式，比如取消强制储蓄方式，改为积极的储蓄动员方式，更进一步推进了商业性小额信贷的可持续性。印尼的小额信贷机构最早将储蓄动员作为小额信贷的组成部分，他们的成功经验已被推广到全世界。目前积极储蓄动员方式的商业性小额信贷（确切地说是“微型金融”）已成为国际潮流和标杆性操作。

但是，我国的小额信贷发展并不顺利。根据何晓玲的研究，我国的小额信贷机构和项目已达到300家左右，其中比较大的机构和项目的覆盖面达到5000左右的农户，小的不到1000户，在这300家左右的小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到五分之一，达到财务可持续性的小额信贷机构微乎其微。而根据程恩江和徐忠的研究，至今只有十几家正常运转，其余因资金耗尽，或关闭或奄奄一息目前真正达到完全独立运作。

不过，大量国内外证据表明，农户往往面对着很多微型和小型盈利项目机会，更关注资金的可得性，而非资金的利率。根据赵俊臣的调查，云南大理州南涧县沙乐乡、临沧市云县后箐乡两个社区保护与发展基金设立于2001年，按小额信贷模式运作。截止2004年12月，基金本金扩大到150万元，累计贷款总额达到1098966元，累计贷款农户总数达429户，农户股金达到6272.4元，基金利息收入共有13899.3元。经随机抽样调查评估，基金小额信贷款产生了较高的经济效益、社会效益和生态效益。每年每100元基金贷款产生的总效益为207元，投资回报率为207%，其中经济效益为117%，生态及社会效益为93%。既然微型和小型盈利机会是存在的，为什么我们的小额信贷不能得到很好的发展，不能更好地服务于贫困者？我们需要分析其中的一些深层原因。

我国的小额信贷项目最早于1990年由人口基金会、粮农组织和外经贸部三方合作引入，投入资金总额650万美元，还贷率96%，覆盖11省49804户。1994年中国社科院农村发展研究所与福特基金会合作引入孟加拉乡村银行小额信贷模式，实施了非政府组织扶贫合作社小额信贷项目。投入540万元，涉及河北、河南、陕西4个县5个乡3000户农户，项目还款率较达99%。上述高还款率虽然主要与农户本身的还款意愿有关，但小部分仍与政府的行政支持有关。更有甚者，由于政府规定小额信贷必须采用利率补贴，我国的小额信贷项目不能做到财务可持续性。这说明我国政府仍然抱着在80年代前已经被国际金融界所抛弃的补贴信贷旧范式不放。由于不能采取积极的储蓄动员，不能进行混业经营，小额信贷项目不能向农户提供自愿储蓄服务或者保险服务，而只是提供了强制储蓄安排（比如以小组基金形式，从贷款额中扣存）。此外，尽管2005年党的一号文件规定在有条件的地方可以建立小额信贷组织，但政府对小额信贷的正式金融机构化还未出台具体的可操作政策。虽然存在一些扶贫社、乡村发展协会和服务社之类的非政府组织项目试点性专业小额信贷机构，但不属于正式金融机构。与此相比，孟加拉乡村银行就属于正式金融机构。正因为不能进行储蓄动员和不得不实行低息政策，我国非政府组织小额信贷的业务覆盖面非常小，可持续性问题非常大。比如根据一些资料，虞城扶贫社、仪陇乡村发展协会和晴隆服务社三家非政府组织专业小额信贷机构，2000年实际实现的有效年利率分别为8.45%，8.18%和5.21%。每个用户的平均贷款余额分别为792、741和787元。按照这个利率和平均贷款规模，增加农户越多，赔款可能越多，财务和机构的可持续性就越差。而一个好的小额信贷项目或者机构，则需要信贷的市场定价，产品的多元化（储蓄，贷款，保险，汇款，结算），需要通过增加覆盖面来实现财务和机构可持续性。

与此相反，上述中国社会科学院农村发展研究所建立的非政府组织扶贫合作社项目在利率方面做了较好的设计。根据刘文璞的材料，该项目于1993年末筹备时，根据当地信用社利率确定了项目的利率，年利率16%。考虑到小额信贷采用的是按周期还款大制度，名义利率确定为8%，有效利率接近16%。1995年扶贫社项目扩大到了河南虞城和南召两个县，初期采取了同一利率水平，之后虞城扶贫社把名义利率提高到10%，有效利率近20%。南召县在1999年在原有的8%名义利率之外又加收了相当贷款额1%的小组基金作为培训费和中心主任奖励基金。实际上等于把有效利率提高到接近18%。以后几年，扶贫社一直维持原定的利率水平。但是，即便这一利率水平，也不能实现项目的财务和机构可持续性。根据世界银行高级金融专家王君的研究，小额信贷低于30%的年利率很难实现财务可持续。

较之于非政府组织小额信贷项目，政府的小额信贷项目，由于采取更低的利率，其财务可持续性和机构可持续性问题更大。此外，根据官方口径，农业银行的部分扶贫贷款和以及农信社小额信用贷款归入小额信贷。但农业银行对一些贫困地区的贫困人口的小额贷款投入在萎缩。其重要原因是其呆账、死账多，贷款回收率低，运行成本高，资产质量差。在业绩考核与资产效益的双重压力下，农业银行不愿多发放扶贫贷款。这恰恰说明了低利率政策影响了银行的风险定价能力和贷款供给意愿。农信社的小额信用贷款只提供给信用户，也就是实行信用配给，而贫困户无疑是首当其冲被农信社排除在信用户之外的对象。这里低利率问题产生着同样的影响。

总体看来，非政府组织的和正式金融机构的商业性小额信贷在我国大有前途。但是政府政策需要尽快做出调整，打破一些陈旧的补贴信贷观念，推动商业性小额信贷的可持续发展，为商业性小额信贷的快速健康发展提供一个授能空间，使其能够为实现我国农村地区的包容性发展做出其应有的贡献。