经济观察报 张曙光/文 前些日子，笔者去深圳出差，在朋友的陪同下，分白天和晚上两次考察了岗厦等三个“城中村”。感触颇多，不吐不快，遂有此文。

“城中村”的名字经常出现在报纸上，特别是在深圳和广州的报纸上。因为，改造“城中村”是城市政府的既定政策，作为政府机关报自然要大力宣传。但是，什么是“城中村”？为什么改造“城中村”？如何改造“城中村”？在没有实地参观考察以前，笔者的概念是笼统的、模糊的、想象的，以为“城中村”就是城市中的几个村落，村中有几排瓦房，一些草舍，也许还有几栋小楼，残垣断壁，一片破败景象。改造“城中村”就是把这些瓦房和草舍拆掉，建起一幢幢大楼。没有到过城中村的人，不会有与此不同的印象。然而，这次考察使我大跌眼镜。

那么，到底什么是“城中村”？原来，“城中村”是一个巨大的城市社区。这里真正是高楼林立，大部分都在七八层以上，而且是一幢接着一幢、一排连着一排，岂止是几栋几十栋，而是成百上千栋。一层全部是店铺商家，各色各样的商品和服务应有尽有，二层及其以上基本上是村民和打工者的住宅。这里既无残垣断壁，也无破败景象，反而是熙熙攘攘，红红火火，一派繁荣景象。白天川流不息，交易繁忙，夜晚灯火通明，胜似白天。就以岗厦村为例，该村占地面积9.6万平方米，有私人楼房881座，建筑面积39.5万平方米，居住人口10万人，是“城中村”中的龙头老大。在深圳，像这样的 “城中村”有320个，502万人，占地面积9349万平方米，建筑面积10561万平方米。据最近到过越南的朋友告诉我，这样的“城中村”比越南的大城市至少要先进10年。

然而，就是这样的城市社区，我们的城市政府却要取缔它、消灭它。于是，围绕着“城中村”的去留存废，村民与政府展开了一次又一次的博弈和争夺，而且随着城市的发展，博弈双方的对策、出价也不断变化，真可谓道高一尺，魔高一丈。事实上，“城中村”是随着城市的发展而发展的，改革开放以后，大批外商进入和大批工业区兴起，随之而来的是大量农民工流入。面对如此巨大的商机和盈利机会，“城中村”的村民自然也参与了竞争，利用自己的宅基地盖起了工业厂房和打工楼，为城市的建设和工业的发展做出了巨大的贡献，政府也无暇顾及。1993年，深圳市政府出台了《关于处理深圳特区房地产权遗留问题的通知》，开始了城中村建设的高潮，初期是3、4层，继而是5、6层，1999年深圳发布了《市人大关于坚决查处违法建筑的决定》，出现了抢建的高潮和向更高层发展的趋势。面对这种情况，2004年政府制定了 《深圳市城中村改造规定》及其《实施办法》，并据以拆除了几个，改造了几处，但遇到的阻力太大，改造的成本极高，目前已经陷入僵局。据笔者亲眼所见，“城中村”的楼房建设仍在继续进行，而且都是钢筋水泥，高高的塔吊，大型水泥翻斗车，有的还有政府的建设批文。

据说，改造“城中村”的依据是城市规划，但城市规划是政府按照自己的需要和意志制定和不断修订的，其科学性如何，似乎大可质疑。这里有两点支持：一是以修建人民广场为名，把市政府从原址迁到现在的新址，且占地如此之大，建筑如此豪华，自然要修订城市规划；二是二线关外260平方公里土地全部征收和实行国有化，也离不开修订城市规划。因此，从一定意义上来说，城市规划是城市政府经营城市、圈占土地、与民争利的工具和手段。

在修改城市规划和改造 “城中村”的背后，人们看到的首先是政府官员的好大喜功。因为要实现建设现代化、国际化的大都市的宏伟目标，就要美化城市和装点城市，就不能有贫民窟和棚户区，也不能有“城中村”，这会有碍城市观瞻，有损城市形象，是给政府脸上抹黑，也使官员面上无光。因此，限期拆除棚户区，彻底消灭“城中村”，就成为城市政府“面子工程”的必然要求。其实，实践证明，这里拆除了棚户区，城市周边兴起了更多的棚户区；这里改造了“城中村”，那里的“城中村”还在扩展。发达国家尚且消灭不了棚户区和“城中村”，何况我们发展中国家。只是我们好大喜功，自不量力而已。

其实，在改造“城中村”的背后主要是利益使然。顾名思义，“城中村”自然是在城市里面，甚至是城市中心地带。在城市地价飞涨、寸土寸金的情况下，“城中村”的地理位置自然让房地产商垂涎欲滴；不仅如此，在深圳一千多万的外来人口中，有将近一半（502万）住在“城中村”，改造“城中村”就是要为502万人建设新住宅，即使按每人20平方米和每平方米1万元计算，也是1亿平方米和10000亿元，这是多么大的一笔买卖，开发商岂能等闲视之；很多大地产商都有官方背景和官员后台，政府也可以从中取利。于是，官商合谋自然会积极推行改造“城中村”的政策。

然而，我们的城市政府和官员是否认真思考过如下一些问题。

首先，“城中村”究竟是有利于还是不利于、促进了还是促退了城市的发展？比如，深圳的发展靠什么？虽然不能否定其他要素的作用，但深圳的发展主要依靠在深圳创业的来自全国各地的上千万人，包括在“城中村”居住的502万人。现在，“城中村”的住房租金大概是一室一厅600－800元/月，“城中村”的餐饮也很便宜，两个人15－20元就可以吃饱吃好。这就为外来打工者提供了一个合适的生存环境。深圳的营商成本低，产业竞争力强，其秘密就在这里。如果拆除了“城中村”，让打工者都住进开发商建造的商品房中，我们不知道深圳的打工者还能留下多少？其营商成本会达到多高？还能不能保持今天的发展态势？

其次，中国的城市发展究竟是采取集约化模式还是粗放式发展模式？目前，中国的城市建设保持了粗放扩张的态势，造成了大量的土地浪费，侵占了大量耕地，近几年，耕地每年以1000多万亩的速度流失。到2006年为止，城市人均占地面积133平方米，超过国家规定33平方米，比欧洲发达国家多50平方米，而我们的城市化水平与欧美国家还差一大截。然而，“城中村”是个例外，人均占地不到1平方米，高度甚至过度地集约化经营。现在我们城市的容积率是0.2，发达国家是2，而“城中村”超过了4。我们不知道，城市政府拆除“城中村”的理由在什么地方？难道是因为现有城市占地不多，浪费不大吗？

再次，如何解决城市住房问题？国发24号文提出了政府解决城市保障性住房问题，这是政府责无旁贷的任务，也是公共政策的重要内容。除了政府投资建设廉租房以外，“城中村”开辟了解决城市住房问题的另一条道路，“城中村”实际上是廉租房的代名词。从一定意义上来说，“城中村”的廉价住房正好满足了低收入群体的住房需求，在很大程度上，代替城市政府提供了相应的公共服务。作为城市政府应当欢迎，应当鼓励，应当支持。但是，我们的城市政府却要改造和拆除“城中村”，这种做法直接与24号文件精神背道而驰，不是解决而是加剧城市保障性住房的矛盾和紧张。如果拆掉城中村，由政府提供保障性住房，即使廉租房的投资少一些，按每平方米3000元计算，建造1亿平方米也需要3000亿元，相当于深圳市地方财力的10多倍。即使深圳市财大气粗，但我们不知道，深圳市政府能不能和肯不肯拿出这么多钱建设廉租屋？如果再加上征地拆迁的补偿金（注意是七八层楼房的补偿金），不知道深圳市政府为此要付出多大代价？也不知道深圳市政府何时能够提供这么多廉租屋？退一步讲，既然深圳市政府能够承担得起，为什么要出台2007年5号文件，要开发商出钱出力建造15%的经济适用房和廉租房，无偿交给市政府房地局？深圳市政府这一系列相互矛盾的政策和做法究竟意味着什么？

复次，就是政府侵权和违宪问题。“城中村”是村民辛辛苦苦、一点一滴积累和发展起来的，现在政府却要将其拆除，虽然城市的土地是国家的，但地上建筑物是私人的，要拆除必须经过权利人的同意和认可；虽然公共需要可以征用，但改造“城中村”能说成是公共需要吗？虽然拆除“城中村”要给以相应的补偿，据说深圳每户补偿480平方米，但村民仍然不能同意。为什么？难道不值得深思一下吗？在村民不同意的情况下，政府以“城中村”违背城市规划为由强行拆除，实际上侵犯了村民的正当权益。

最后，是走什么样的城市化道路问题。在中国的城市发展和城市化进程中，实际上存在着两种城市化：一种是官员的城市化，这就是政府征地卖地，大拆大建，与开发商合谋，攫取土地增值收益，把农民排除在城市化和工业化之外；另一种是村民和市民的城市化，除了农村集体建设用地直接进入市场，参与流转和交易，实现两种公有土地同价、同权以外，“城中村”的建设和发展也是村民参与城市化的一种重要方式，是中国城市化的一种创举。这对很多城市特别是新兴城市都具有重要的参考价值和借鉴意义。拆除和改造“城中村”意在表明，我们的城市政府只允许官员的城市化，不允许民间的城市化。这种扼杀民间创造和活力的政策取向，将会使我们的社会陷入何种境地？

看来，我们的城市政府的确应该坐下来，认真地思考一下我们的城市政策，别再干这种图虚名、自毁根基、葬送发展大业的蠢事和傻事了。

当然，不拆除和改造“城中村”，也为城市管理提出了一些新的问题，比如，城中村的消防安全问题、环境卫生问题、治安管理问题等。就以消防安全而论，“城中村”的建筑密度过大，楼与楼之间的间距过小，达不到国家的建设标准，人称“握手楼”。因此，消防问题就需要高度重视和特别安排，否则，一旦出事，损失巨大。但这不应成为政府拆除“城中村”的理由，而应当成为官员改善城市管理的契机。我们的城市政府应该从建设和谐城市和实施人性化管理的目标出发，在这方面多一些考虑，多下些工夫，做出一些特别安排和扎扎实实的工作。这才是检验城市政府执政能力和管理水平的有效尺度。

（作者系北京天则经济研究所理事长）