姜洪桥

中共十七届三中全会关于推进农村改革的决定并没有让学术界和舆论界的争论尘埃落定。

各种意见以十七届三中全会的决议为依据为自己寻找证据。反对者以此为工商资本进入农村土地市场画上句号。支持者则展开美好联想。

有理由相信，农村土地使用权的明确和流转，以及农村土地使用权和城市土地使用权市场的统一将仍是一个漫长的过程。

出于各种考虑，房地产投资在农村土地流转改革过程中将受到中央政府因为担心社会情绪波动而格外施加的压力。心情急迫的投资者不妨按奈下焦虑，静观其变。

阻力重重

将土地的使用权和所有权分开的巨大好处是避免了对于公有和私有的争论。中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以及中央领导关于“允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营”的讲话均关注于农村土地承包经营权的流转和原则。

不过，这样的决议仍旧在学术和舆论界引起争论。《潇湘晨报》一篇《对于农用土地流转毋需过度解读》的文章继续在私有化问题上争论不休，并引起反对者的声讨。该文将支持农村土地流转者均划为“私有化派”，并引用三中全会决定中的“三不”限制（不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益），认为“流转的对象，仅仅是农业内部的个人或合作组织，而非城市工商资本”。

反对农村土地流转改革的主要依据是，土地不仅是效率的载体，更是农民利益的载体。允许农村土地流转将造成大量的失地农民。对此，中国社科院农村发展研究所研究员王小映认为，应该避免涉及所有制问题，现在最主要的问题是统一地权，统一使用权市场。

而土地承包经营权问题大体落定之后，农民的宅基地和集体建设用地流转方式仍旧是个谜。今年1月8日,国务院办公厅下发国发办[2007]71号文件，再次重申“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。但实质上，《土地管理法》修改建议中，允许集体建设用地和宅基地合法流转的条款已经赫然在目。建设部官员也曾公开表示，应该允许农村建设用地用于城镇化建设。而且，成都等地方政府的试验明确鼓励城市居民利用农民宅基地进行联建。由此，很难认为中国政府在对待农村土地流转问题上具有统一的倾向。虽然《土地管理法》的修改建议显示出某种程度上的共识，但目前在国土资源部内部，关于农村土地流转的方法和原则仍旧有分歧。

在是否应该允许农村土地流转，在什么范围内允许流转等问题还未取得广泛共识的情况下，建立一个完善的市场化交易平台还是更遥远的事情。

已知的进展

十七届三中全会的决定基本明确了土地承包经营权这个关系到农村稳定和农民生存问题的大方向。下一步的问题是农村土地包括集体建设用地是否会放开，以何种方式，何种载体流转，在法律上又会如何界定，推进的速度又会有多快？对这些问题做出判断殊为困难，但依据现有的进展看，恐怕短期内难有突飞猛进。

就目前已知的情况看，在中央层面，国土部的做法是允许少部分地区进行农村产权改革的试点。这些试点是在比较低调的情况下开展的，并未像城乡统筹试验一样对社会公开，显示出了谨慎和保守的态度。2006年国土部就发布《关于坚持依法依规管理节约集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》，其间提出的“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点”。方向已经很明确，法律修改提上议事日程。但时至今日，《土地管理法》修改仍旧停留在国土资源部政策法规司手中。最近的修改建议显示，在农村土地使用权上可能做出重大调整，承认农民对农用地和集体建设用地的权利，并允许在确保耕地安全和符合规划的前提下完全市场化流转。不过，这仅仅是修改建议。按照程序推算，修改之后的《土地管理法》以最快的速度也得在2009年年底方能出台，这还是在排除阻力和干扰的前提下的理想预测。

在建设部方面，态度相对明朗化，建设部村镇办主任李兵弟表示，支持农村集体建设用地用于城镇建设。这是建设部村镇办公室比较明确的意见。建设部在统筹城乡规划上的工作力度将会加强，也将促进农村土地制度改革的速度。

地方的速度则更快一些。成都在大地震之后全面推开了农村产权改革和土地流转的试验，现在正在关键时刻。成都的做法事实上是在确认农民对农用地和集体建设用地权利的基础上建立市场化交易平台。这是比较符合持市场化观点学者看法的试验。首先是确认每户农民产权，然后自由流转，集体合作或是个人交易尊重农民意愿。但成都的试验面临很大的压力，即无法突破现有的法律框架。我们并不清楚国土部允许成都进行农村产权改革授予的权限范围有多大。推进这样的试验对地方官员来说无疑具有很高风险，需要非常谨慎。

房地产投入慎之又慎

在中国政府透露出改革农村土地制度信号之后，全世界都给予了充分的关注。境外投资者的一种流行观点认为，中国的房地产市场将因此而很快有一个大幅发展。这一看法恐怕是过于乐观了。

按照理想的、正在修改中的《土地管理法》，集体建设用地和城市建设用地将被统一，可以自由流转。它将不会无端限制在农村宅基地和集体建设用地进行房地产开发建设。但《土地管理法》修改完毕还需要耐心等待。

成都市政府在推进农村土地流转的改革试验中，特别强调了集体建设用地不允许被用于房地产开发。成都的这一做法是在吸取其他地区试验的教训。此前，北京、天津大量小产权房的出现，以及广东普遍的以租代征现象都是在农村集体建设用地流转试验的帽子下出现的。一些地方借流转试验的机会，没有首先明确产权和建立交易市场，而是将集体建设用地转让给开发商建设了大量小产权房。事实上，农民并没有就此得利。房地产开发商和基层政府反而借此机会发财。这也是国务院叫停小产权房，再度重申宅基地只能在集体内部转让的原因，使得很多人认为中央政府在集体土地流转政策上出现倒退。

要确保农村土地流转试验的成功，地方政府就要避免再次遭遇小产权房的困境。因此，在试验阶段，从中央到地方政府，立志于推进改革的官员都会对房地产投资介入试验慎之又慎。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文日前明确表示：“很多消费者觉得便宜就买了。那么怎么样才能让他们在这种非法交易中形成的权利合法化，这是有关部门正在研究的具体措施。但是明确一条，‘小产权房’绝对不允许再搞。”

目前，在经济增长乏力的情况下，天津和北京加大了“宅基地换城市住房”的试验力度。在宅基地使用权未明，缺乏交易平台的情况下进行这样的改革，农民是否会真实了解其所居住的土地价值，是否能真正享受到合法权益值得怀疑。也许，这才是在农村土地制度改革取得重大进展之前房地产开发商的兴趣所在。