经济观察网 记者 王延春 “在过去的30年间，中国财税体制改革所面临的问题之复杂，所走过的道路之曲折，所承载的使命之沉重，所发生的变化之深刻，所取得的成果之显著，不仅在中国，而且在世界历史上，都是十分罕见的。” 中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇在他主编的《中国财税体制改革30年研究》一书中这样概括。发端于1978年并与整体经济改革如影随形的中国财税体制改革，已经步入而立之年。
12日下午“纪念中国财税改革30年座谈会”上，亲历过中国财税改革的三位财政部老部长与参加改革的老一辈财税学者聚首，共同勾勒出财政体制改革的脉络。改革的细节、发生的故事像刀刻一样留在了他们的记忆中。财政部原部长金人庆说，我们这些财税老兵亲历了财税改革30年的风风雨雨。记录了改革的每一个脚印。“那段经历辛苦，但感到幸福。”
财政部原部长刘仲藜，1993年3月至1998年3月任财政部部长。项怀诚1998年3月至2003年3月任财政部部长。金人庆2003年任财政部长。眼前的三财长，已不再西装领带，每人一身休闲装扮，谈笑风生。
“改革路线图”酝酿背景
上个世纪80年代末90年代初，中央财政陷入严重危机，财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”状态。
1992年，全国财政收入3500亿元，囊中羞涩的财政部原部长刘仲藜对前任王丙乾部长开玩笑：“你还有大褂穿，到我只剩下背心了。”不改革走不下去了。那时，多种所有制的经济孕生，客观上也要求有公平竞争的市场环境。因此，与市场经济相适应的分税制就在这样的经济大背景下酝酿。1993年，中央审时度势，做出决定，推行了以分税制为主的财税改革。
1993年12月国务院正式发出财政体制改革和税收制度改革的决定，1994年1月1日正式实施。“尽管有一年多准备，但面对那么复杂的头绪，这个时间很短。这一段前后我的心情是如履薄冰。” 刘仲藜说，决定是中央做的，但毕竟方案是财政、税务部门做的。分计的账要靠财政人员去算，要靠财政人员去收，能不能实现这个目标，我们有不可推卸的责任。我当时是财政部的主要负责人，第二年的春节又兼任国税局长，“如果哪一项出问题，我这个部长随时准备牺牲。”
当时我们的宏观环境并不宽松。信贷过猛、投资失控、通货膨胀。一连六七个月通货膨胀都达到20%以上。刘仲藜说，我当时有三个担心：财税改革推下去，会不会推高通货膨胀？设计不合理，会不会影响企业经营。第三，征税人和纳税人没有熟练掌握新税制，不会操作，钱收不上来怎么办？
担心新税制推行，出现意外，财政部临时向银行借款120亿，限期3个月。这是临时借款。这些借款像沉重的石头压在财税干部的背上。金人庆说，“当时，你（刘仲藜）光荣牺牲，我们准备前仆后继。”
财政部原部长项怀诚回忆：1994年财税改革是在合理划分中央和地方事权的基础上进行的。回头看，这次改革是成功的，1993年税收4000多亿，去年已经达到62000亿。盘子大了。如果“王小二过年，一年不如一年，那就出问题了。”
财政部原部长金人庆说，1994年的改革就是在“放权让利，分税吃饭”的思潮下进行的。那时，领导层普遍希望以“改革开放要用财税改革杀出一条血路来。”现在逐年递增的财政收入，真金白银，数字最有说服力。改革的成果之一就是财政蛋糕做大了，政府才能长袖善舞。1978年，财政年收入1300亿，现在达到62000亿。30年间扩大了44倍。
其实，1978年到1994年，财政改革方面做了很多功课，如果没有这15年的改革，后15年的改革是不可能实现的。项怀诚说，比如前15年搞了两个“利改税”，没有利改税，后面改革肯定有难度。比如我们以前也调查过中央和地方的事权，那时候这个题目是很难的题目，就是现在也很难。如果这个事情当时不搞，不做基数调查，现在就更难了。比如说，分税制的实现为什么到了1994年就这么顺利呢？就是前15年里面，有过一场影响非常深远的包干制和分税制的辩论。这场辩论在内部是很厉害的。如果那个时候没有这场辩论，包干制的弊病就不会被打破。
改革历程
1978到1994年，中国经济体制改革从分配领域入手，由下放财权和财力入手，实行了“分灶吃饭”、“减税让利”、“复税制”，建立了一套以流转税、所得税为主体，其他税种配合的多税种，多环节，多层次征收的复税制体系。
1994到1998年按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分配”的原则，通过建立以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制、统一内外资企业所得税，扩大资源税征收范围等一系列的改革，搭建了一个新型税收体系。
1998年到2003年，中国拉开了“税费改革”序幕，构建起中国公共财政基本框架。2003年至今，先后进行了出口退税制度改革，取消农业税，增值税转型试点等具体操作细节的改革。
刘仲藜说，1993年财税改革工作迅速启动，原来财政部提出方案分两步走，我们决定一?步到位。所以那一年筹备方案修订非常频繁的。当年夏天就在北戴河，当时的李鹏总理、朱镕基常务副总理亲自主持改革方案的制定、论证、修改。从8月份起，朱镕基同志亲自带队，带着中央的财政、税务等等60多个人，前前后后一共到17个省市，先走发达地区，后走欠发达地区，一个省接一个省做工作。后来我们想，如果不是这样一个一个省去做说服工作。与30个省市交流，推进改革很难。利益攸关方有碰撞，有博弈，有协调，有理解，有妥协。
特别是方案出台以后，总有磕磕碰碰的事，智者千虑总有一失，也有不周到的地方。一季度中间不断地调整。我们先后发了84个文件，大原则不动，小项调整。
财政部原部长项怀诚表示：如果说1994年开始的财税改革是以财政收入为重点的话，到了1998年以后的财税改革，重点已经转向财政支出。财政收入改革成功了，如果支出改革不推进，有多少钱也不够花。而且花钱不当，群众不满意程度，可能比你收钱不当还要严重。
财政部原部长项怀诚说， 所以1998年以后，财政改革重点开始转向支出。当时大大小小也有十来项的改革内容，其中比较重要的叫“国库集中支付制度”。后来报上去，当时分管的副总理给我改了一个字，改为了“国库集中收付制度”。在转移支付制度方面的改革内容是非常深刻的，我记得我们1993年转移支付450亿，现在转移支付1.4万亿到1.5万亿。转移支付引进来以后，在公共财政方面意义是非常大的。1998年以后的改革目的就是要在中国逐步建立公共财政框架。当然，在收入方面也有重要的改革，比如2002年两税变成共享税。
项怀诚说，我以前看了篇“豆腐块”文章，讲英国的预算审批制度。英国公共厕所以前用的手纸比较粗糙，英国方方面面提意见，说你把这个手纸应该买的稍软一点。英国税收支出审查比较严，不同意，担心这样会增加纳税人的负担。英国要多花18万英镑。18年以后改革了。现在英国厕所的手纸比较软了的。可以看出，在法制国家里，花花纳税人钱是很慎重的。我们也要树立这个观念。不能失败了，轻描淡写地交了学费。
财政部原部长金人庆说，当时改革遇到的阻力不小，有地方领导跟我开玩笑：“改革搞的吃饭没人请，跳舞没人买票，你挖了个坑把我们埋了。”这话听起来很刺耳，但是，也的确，改革限制了权利，使财税真正与百姓生活保持良性循环。现在回忆起来，虽然辛苦，艰难，但感到很幸福。
下一步改革方向
财政部原部长刘仲藜说，财税改革是成功的，这毋庸置疑了。但是我觉得财税改革还有需要完善的地方。当时客观原因，有些改革没有基础，现在有基础了；有的改革没一步到位，现在要做深化和调整。
财政部原部长项怀诚希望，下一步财政支出方面的改革要加强力度。使得财政管理更加制度化、更加规范化，使得预算分配更加合理，执行更加公开，使得预算的追加更加非随意一些。彻底改变“跑部钱进”，削减权利部门的权利，那些跑部委的，“来也这么多，不来也这么多，省长来这么多，处长来也这么多”。
“我觉得，改革历程中最深刻的内容就是政府权力部门削减自己的权力。”项怀诚说，如果我们是不断加强自己的权力，不断增加自己审批的内容，什么事情我都要管，这样很可能与改革的目标是背道而驰。“我非常感谢财政部的干部，他们是很支持这项改革的，就是削减权利。”
财政部原部长金人庆说，中国经济的基本面没有变，再过一二十年仍能平稳发展，因此，财税仍有很大的历史责任。尤其在创造稳定的宏观环境上，财政政策大有用武之地。1997年以前，我们中国宏观经济出现的问题基本上都是过热、膨胀，所以治理通货膨胀，我们经验比较多一点。简单讲，把水龙头关了。搞紧缩的财政政策。1997年亚洲金融危机以后，给我们带来一个新的挑战，也取得了一个新的经验，叫治理通货紧缩。1997年到2002年，我们自己差不多发了9800多亿的国债，调动了3万多亿的资金。2003年以后我们又取得了一个新的经验，既要防通货膨胀，又要防冷，开始执行稳健的财政政策。这次金融危机来了，我们是胸有成竹。我们紧缩的财政政策、稳健的财政政策，都有经验。今后要注意财政政策与货币政策的有效结合。 金人庆建议，“前30年财税制度搭好框架，今后要在此基础上夯实。钱要用好，真正用到老百姓身上。不要被米老鼠、水老鼠，各种老鼠偷吃掉。”
