2005年10月，中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，体现了全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的战略要求和将解决“三农”作为“重中之重”的战略思想。此后，各地在推进社会主义新农村方面取得了积极进展，我国解决“三农”问题也开始有了明显的转机。但是，客观地说，当前我国新农村建设仍然存在不少问题，甚至许多新情况、新矛盾、新问题还在大量形成。这种现象的形成固然有多种原因，但是，对当前我国农业和农村发展面临的重大阶段性变化把握不够，导致推进社会主义新农村建设的战略选择和对策思路，战略性和前瞻性不足，是一个更为重要的原因。我们认为，当前我国农业和农村发展已经再度进入新阶段。本文将首先分析当前我国解决“三农”问题的政策背景，在此基础上，探讨我国农业和农村发展，乃至“三农”发展新阶段的基本特征。

一、当前我国农业和农村发展的政策背景

当前，我国农业和农村发展，乃至解决“三农”问题面临的政策背景，概况地说，主要表现在两个方面，一是上世纪末，中央做出了农业和农村经济发展进入新阶段的重要判断；二是自中共十六大以来，我国在解决“三农”问题上实现了一系列宏观政策的重大转型。

（一）上世纪末中央关于农业和农村经济发展进入新阶段的重大判断

1998年12月召开的中央农村工作会议，做出了农业和农村经济发展进入新阶段的重大判断。此后连续几年，中共中央、国务院关于做好当年农业和农村工作的意见，逐步深化对农业和农村经济发展进入新阶段的认识。

1999年元月《中共中央、国务院关于做好1999年农业和农村工作的意见》明确提出“经过20年的改革和发展，我国农业和农村经济正在发生新的阶段性变化，主要农产品已由长期短缺变成总量大体平衡、丰年有余”。“农业的发展不仅受到资源的约束，还越来越受到需求的约束”，乡镇企业以往的增长格局，“也受到日趋突出的需求制约”。“近年来农产品出现销售不畅、价格下跌，乡镇企业速度和效益下降，农民收入增长缓慢，正是这种阶段性变化的反映”。“抓住这个机遇，把经济增长切实转到以提高质量和效益为中心的轨道上来，为农业和农村经济的发展开拓新空间，为农民收入的增长开辟新来源，使农业和农村经济在新的台阶上继续保持旺盛的发展活力，是我们面临的新课题”。

2000年元月《中共中央、国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》进一步提出，“农业和农村经济发展的新阶段，实际上就是对农业和农村经济结构进行战略性调整的阶段”；“对农业和农村经济结构实行战略性调整，不仅是解决当前农产品销售不畅、农民收入增长缓慢等困难的客观要求，更是提高我国农业、农村经济整体素质和效益的有效途径。积极推进农业和农村经济结构的战略性调整，是新阶段农业和农村工作的中心任务”。

2001年元月《中共中央、国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》指出，要“把千方百计增加农民收入作为做好新阶段农业和农村工作、推进农业和农村经济结构调整的基本目标，并放在整个经济工作的突出位置”。2002年元月《中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》进一步提出，“新阶段增加农民收入，要有新的思路，采取综合措施”。

（二）中共十六大以来我国解决“三农”问题的宏观政策转型

以2002年10月中共十六大提出“统筹城乡经济社会发展”为开端，我国解决“三农”问题的宏观政策开始实现重大转型。这种宏观政策的重大转型，突出地表现在以下4个方面：（1）“三农”问题的政策地位明显提，被提到全党工作和政府全部工作“重中之重”的地位，甚至从一般的农业和农村发展政策转变为宏观经济和社会发展政策。（2）解决“三农”问题的政策导向开始从主要促进农民增收，逐步转向同时加强农村基本公共服务和着力保障农产品基本供给。按照较为全面的理解，统筹城乡发展的基本目标，应该是增加农民收入和加强农村基本公共服务并重，解决农村民生问题与加强农村民生能力建设并重，实现以人为本的农村综合发展和城乡协调发展。近几年来，随着粮食安全和农产品价格上涨问题的迅速凸显，着力保障粮食等主要农产品基本供给，在政府解决“三农”问题的政策体系中，政策地位明显加强。如2008年的中央一号文件提出，“农业和农村工作的总体要求是……按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，突出加强农业基础建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题，扎实推进社会主义新农村建设”。（3）从更多地重视解决当前的“三农”问题，逐步转向越来越多地注意“三农”问题的可持续解决。（4）解决“三农”问题的主动性和自觉性进一步增强，统筹城乡发展解决“三农”问题的战略框架逐步形成。

二、我国农业、农村发展新阶段的特征正在迅速凸显

自1998年底中央提出农业和农村经济发展进入新阶段以来，10年即将过去。从开始实行农村改革的1978年至今，已经经历了30个年头，在此期间我国“三农”的发展变化可谓是日新月异。以上次中央提出农业和农村发展进入新阶段为界，前20年属于我国“三农”发展的酝酿和起步阶段，后10年属于我国“三农”发展的加速阶段；近10年来我国“三农”的发展变化更为惊人和深刻，更具有重大突破和“再上新台阶”的性质。就我国农业、农村、农民发展同工业、城市和市民发展的相互联系、相互影响而论，前20年双方的相互联系、相互影响不断增强，但这种相互联系和影响仍然更多地具有外部特征，“三农”发展仍然主要局限于农业、农村和农民内部；农业、农村、农民同工业、城市、市民之间的相互渗透虽在不断增强，但这种渗透在总体上仍较为缓慢，多不具有部分质变的性质。后10年我国农业、农村和农民发展与工业、城市和市民发展之间的相互渗透逐步加速，逐步形成双方相互嵌入式发展的格局，具有部分质变性质的突破明显增加；甚至农业、农村、农民与工业、城市、市民之间的边界也日益模糊。经过近10年来的积累和准备，尤其是随着近年来工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的深入推进，这些部分质变性质的突破迅速叠加，导致我国农业、农村和农民发展再度面临新的重大阶段性变化，其具体表现是：

（一）农业乃至农村发展方式的转型显著加快，用现代发展理念引领农业的要求明显增强

最近几年来，随着农业结构调整和农业产业化经营的深入推进，在我国越来越多的农村地区，农业乃至农村发展方式的转型正在显著加快，并开始对增加农产品供给、促进农民增收乃至推进新农村建设，产生广泛而深远的影响。这种农业和农村发展方式的转型，主要表现在以下3个方面：

1.微观层面的农业专业化、规模化、集约化加快推进，农业经营方式的转型开始取得实质性进展
在奶牛、家禽养殖等农业产业化发展较快的领域，这种现象表现得尤其突出，主要表现为企业化的养殖场、养殖基地和专业户、重点户迅速崛起，在增加农产品供给中的重要性显著增强，单位经营规模的要素投入强度和产出能力也在明显增加。在粮食、生猪等传统的大宗农产品生产领域，农业经营方式的转型也已开始出现类似趋势。如近年来我国生猪养殖正处于由分散饲养向集中饲养、小规模饲养向规模化饲养、副业化饲养向专业化饲养的转变阶段。

2.产业层面的农业分工分业迅速深化，生产性服务业对于农业发展、结构升级和农民增收的引领支撑作用迅速凸显

所谓农业生产性服务业，简单地说，就是为农业的产前、产中、产后环节提供中间服务的产业，它是随着农业分工分业的深化，农业产业链、农业产业体系的部分服务职能逐步实现规模化、专业化、独立化和产业化的结果，是现代农业产业体系日趋重要的组成部分。近年来，我国生产性服务业迅速发展，其速度之快、变化之大，连很多从事农村经济研究的同志几年前也只能在介绍发达国家的文献资料中看到，想也不敢想它会这么快地出现在我国。 在有些地方，农户种田越来越省心：只需一个电话，农机服务、收割服务，甚至撒肥施药都有专人上门提供服务。近年来，我国农业分工分业的深化和农业生产性服务业的发展，不仅促进了农业经营的专业化、规模化和集约化，也促进了农业产业链不同环节之间的有机衔接和动态协调。

3.区域层面农业发展的集群化和连片化现象迅速发展，生态环境、基础设施、公共服务平台乃至组织成员的竞合关系越来越成为农业发展的决定因素

近年来，随着区域优势、特色产业的迅速成长，在越来越多的农村地区，农业发展的集群化和连片化现象加快发展。在形形色色的专业村、专业镇或养殖小区，在优势农产品产业带、农产品出口密集区、龙头企业的农产品基地中，不仅农业发展的连片化已经形成，农业发展的集群化也初具轮廓或初露端倪。在此背景下，农业发展、结构调整和产业化经营，已经远远不是单家独户的事，而是成群连片的事。今后，农户的农业收入有多少，农业所能提供的食品保障、原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲和文化传承功能有多强，不仅取决于农户自己的农业经营状况，还取决于它所在的产业片、产业带或产业集群的状况。这些农业产业片、产业带和产业集群的生态环境、基础设施和公共服务的状况，甚至不同利益相关者的竞争——合作关系等，都会对农产品质量、农产品品牌、农业效益和竞争力，对相关农民的收入、就业和生产方式、生活方式等，产生举足轻重的影响。因此，在农业和农村发展中，仅仅注意让农民选择，或调动农民个体的积极性，已经远远不适应时代发展的要求了。

农业乃至农村发展方式的加快转型，为实现农业和农村经济又好又快的发展提供了新的契机，但也对用现代发展理念引领农业提出了日趋迫切的要求。如从微观层面来看，必须高度重视农业专业化、规模化、集约化对农业发展和结构调整的影响，密切关注农业微观组织结构变化引发的农产品供给能力的变化。以生猪供给为例，2007年全国猪肉市场供应紧张、价格迅速上涨，导致这种现象的原因固然很多，但是，随着农村劳动力用工成本和机会成本的增加、饲料价格的上涨和农民收入水平的提高，一方面，分散、小规模和副业化的农户养猪迅速萎缩；另一方面，集中化、规模化、专业化养猪的迅速增长，尚难以完全填充由前者萎缩导致的市场供给缺口，则是重要原因之一。完善对生猪市场的宏观调控，必须密切关注生猪养殖方式转型的影响。从产业层面和区域层面来看，必须注意通过政策和机制的创新，促进农户之间、区域之间、产业链不同环节之间、甚至农民专业合作组织等农村中介组织之间完善分工协作关系，引导农业生产性服务业的发展，鼓励类似于台湾的农业策略联盟的形成，以便增强农业的群体竞争力。区域层面农业发展方式的变化，甚至导致单纯以农户为单位的传统的农村经济研究方法，容易出现只见树木、不见森林的问题；导致将农户研究与环境背景分析、微观研究与宏观分析相结合的研究方法，日益具有其重要性和必要性。

（二）农业多功能性迅速凸显，农业发展的资源环境和社会影响日益需要显著重视

早期的发展经济学强调农业在经济发展中的产品贡献、市场贡献、要素贡献和外汇贡献。现在看来，农业的功能还远远不止这些。2007年的中央一号文件就提出，“农业不仅具有食品保障功能，而且具有原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能。建设现代农业，必须注重开发农业的多种功能，向农业的广度和深度进军，促进农业结构不断优化升级”。从发达国家的经验和我国的趋势来看，发展现代农业的过程，正是农业功能不断拓展的过程。而农业功能不断拓展的过程，也是农业发展的资源环境和社会影响影响不断深化的过程，它不仅影响到农民的生产方式，还直接间接地影响到农民的生活方式和新农村建设。如近年来，随着农业结构调整的深入推进和畜牧业的发展，人畜混居、养殖场和居民点混杂所导致的环境污染、生态破坏问题迅速凸显。由此不仅会增加形成人畜共患疾病的风险，从而影响到农村公共卫生甚至新农村建设；还可能导致周边居民的强烈抗议，影响其养殖规模的扩张。农业功能的拓展，还会导致农业与其他产业的边界日益模糊，产业融合的趋势日益显现。休闲农业就是农业与服务业融合的结果。

近年来，随着农业的发展，特别是畜牧业发展重点由耗粮型的养猪向牛、羊等草食畜牧业的转变，我国农业的生物质产量和农业废弃物排放量，呈现明显增加的趋势。对此如果不能从战略上给予科学重视，将会成为妨碍农村可持续发展的一大污染源。以畜禽粪便为例，目前对其比较有效的处理方式是实行沼气化处理。多年前，由于畜禽养殖多以小规模、分散化、副业化养殖为主，沼气池的建设基本上采取一户一池的发展模式。但是，近年来，畜禽养殖加快向规模化、集中化和专业化转变，养殖小区等健康养殖方式也逐步受到推崇。因此，每个农户兴建一个沼气池的模式，越来越不适应生猪养殖方式转变的需求。尽管在不少地方，特别是畜禽养殖仍以小规模、分散饲养为主的地区，发展农户沼气仍有其积极意义；但从国家层面来看，为适应畜禽养殖规模化、集中化和规模化发展的需要，对农村沼气建设的支持，应该逐步将重点转向大型沼气池。适应畜禽养殖方式的变化，加强农村大型沼气池建设，也更有利于维护农民的身心健康和村容整洁，防止人畜共患疾病的发生。考虑到农村人口、经济布局集中化和畜牧业生产方式加快转变的趋势，特别是当前村庄空心化迅速推进的实际，如果过度强调发展农户小沼气的重要性，轻视农村大中型沼气的发展需求，将会增加农村沼气项目的发展成本，形成沼气建设中的浪费。

重视农业发展的资源环境影响，不仅与拓展农业功能相关，还是实现农业可持续发展的迫切要求。近年来，随着农业的发展和工业化、城镇化的推进，农业发展的资源环境约束越来越强，甚至农业与工业和城市、与提高城乡消费水平争资源的矛盾，将会越来越激烈；由农业面源污染引起的严重事件也在迅速增加。近年来，我国农业发展面临的成本上升压力明显加大，也与对农业发展的资源环境影响重视不够，导致农业发展方式的转型亟待进一步加快有关。可以说，今后我国农业发展的资源环境影响如何，将会直接决定着农业的竞争力及其对农民就业增收的贡献能力，决定着农业的自我发展和可持续发展能力。近年来，发展农业循环经济日益受到推崇，很大程度上原因正在这里。

与此同时，农业发展的社会影响日益引起重视。农业作为安天下、稳民心的战略性产业，其重要性并没有随着农业占国民经济比重的下降而有所下降。2007年中央一号文件提出，“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”，很大程度上也是强调农业发展的社会影响。当前，我国政府反复强调要“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系”，一个重要原因是在我国农用土地对农民还具有收入保障、失业保障和社会稳定的功能。最近几年来，我国大豆进口规模迅速扩张，引起政府有关部门的高度关注，不仅因为它关系到我国大豆的产业安全，更重要的是它影响到大豆主产区的农民收入和就业。可见，农业发展不仅是个效率问题，还是一个生活方式和社会影响问题。

国外经验也证明了这一点。迄今为止，在发达国家的农业中，占统治地位的仍然是家庭农场。人多地少的东亚国家和地广人稀的美国等，都很少有主要依靠大量雇工的企业化大农场。 如在农业高度发达的荷兰，家庭农场作为农业的主导形式，除了经济上的原因外，社会心理和反映在政策中的社会观念，也是不容轻视的原因。在那里，农业不仅被一代又一代的人当作日常生活的基本来源，还被当作一种特殊的生活方式。长期以来，家庭农场被视为社会可靠的稳定器、就业者的来源，以及消除农村贫困的保障。 鉴于农业发展的社会影响，世界上许多国家对于公司、企业进入农业都采取相当谨慎的态度，一般都只允许公司、企业在农业的产前、产后领域和产中的若干环节从事经营活动，而对公司、企业进入农业的直接生产领域，则都有严格的限制。长期以来，拉美国家放松对跨国公司投资拉美农业的管制，甚至鼓励这些跨国公司投资农业，虽然取得了一定的成效，但由于加剧了跨国公司对土地的集中和垄断，由此给拉美国家带来的经济社会问题，更是值得关注。 2008年初，国际市场粮食价格爆涨，数十个发展中国家面临粮食饥荒的严重困扰，甚至导致政局不稳。一个重要原因是，长期以来，发达国家农业，特别是农业跨国公司高强度的竞争压力，摧毁了这些国家本土化的粮食生产能力，导致这些国家的粮食供给严重依赖国际市场。面对国际市场的粮价爆涨，这些国家从国际市场无钱买粮。这些教训从反面说明，农业发展不仅仅是个经济问题和资源利用，追求农业效率必须具备相应的社会经济条件，否则容易招致严重的社会和环境问题。

本来，农业功能的拓展、农业发展的资源环境和社会影响不断深化，是个循序渐进的发展过程。但是，最近几年来，这一过程明显提速，迫切需要我们从战略上显著加强重视。否则，与以往的历史时期相比，我国更容易丧失拓展农业功能的良机，甚至更容易因为对农业发展的资源环境和社会影响处理不当，而动摇农业可持续发展的根基。换句话说，我国的农业发展和新农村建设将会因此走向被动，陷入战略和现实的误区。

（三）完善农村基本经营制度的重要性日趋突出，加快农业组织创新的要求显著增强

20世纪80年代初，在全国农村实行联产承包责任制，确立了我国农业以农户家庭承包经营为基础、统分结合的“双层经营体制”，为实现我国农业和农村经济的长期发展奠定了良好基础，也为农村乃至全国的一系列改革提供了导火索。在今后相当长的时期内，农户家庭经营仍将是我国农业微观组织形式的主体选择。但是，应该看到，现行农村基本经营制度的运行，也导致了我国农户家庭经营“小而全”、“小而散”的局面。本来，农户家庭经营或农户小规模经营都不足以成为问题，但当农户家庭经营、小规模经营和农户分散经营结合起来，导致农户之间或农业的分工协作发展严重滞后时，对发展现代农业的不适应性就迅速凸显起来。如容易推动农产品成本的提高，加剧农业经营效益低、竞争力弱的问题，会加大动植物疫病防治的困难；不利于实现农业的优质化、标准化和品牌化经营，妨碍实现农产品原产地保护和质量安全追溯制度等。

不仅如此，经济全球化的推进和对外开放的扩大，还增强了我国加快农业产业组织创新的紧迫性。许多发达国家的农业之所以高度发达，同发达的农业组织体系有密切关系。近年来，随着经济全球化的推进和农业对外开放的扩大，我国同发达国家之间在农业产业组织竞争力上的巨大落差迅速凸现，日益妨碍着农业效益的提高和产业竞争力的增强，甚至导致我国农业产业组织拓展发展空间的难度显著加大。

在经济全球化的背景下，农业产业组织没有竞争力，农业就不可能有竞争力，建设现代农业就无从谈起。与发达国家相比，我国农业产业组织创新严重滞后的状况如果长期得不到根本改变，农业增效、农民增收、农业产业体系的发育，甚至农业竞争力的提高，都将面临日趋严重的制约；甚至对农业发展的宏观调控和支持保护，面对跨国公司对农业产业链的控制，也会功效大损。因此，“千家万户对八国联军，提篮小卖对跨国公司”，能否最终取得胜利？在“小而全”、“小而散”的基础上，能否最终建成现代农业？这些都是值得怀疑的。对于农户家庭经营“小而全”、“小而散”的局限性，科学的态度不是无视它，更不是掩耳盗铃地否定它；而是正视它，并积极采取有效措施完善它。以家庭承包经营为基础发展现代农业，不一定要求在“小而全”、“小而散”的基础上发展现代农业；以家庭承包经营为基础发展现代农业，也不一定要求维护农户经营“小而全”、“小而散”的格局。可见，我国现代农业的发展和农业对外开放的扩大，正在为完善农村基本经营制度加快创造着新的需求空间，要求我们不断丰富完善农村基本经营制度的内涵。

此外，在新农村建设中更好地发挥农民的主体作用，也迫切需要加快农业产业组织的创新。当前我国农户“小而全”、“小而散”的问题比较突出，是与农业劳动力老弱化、妇幼化和农业经营副业化现象并行发生的。由此进一步加剧了我国农业产业组织竞争力不强、农业可持续发展能力弱化的问题，侵蚀农业的增效和增收能力；甚至会导致我国“小而全”、“小而散”农户家庭经营的运行，面临严重的“外弱内虚”问题。最近几年来，中央一号文件反复强调，在新农村建设中要注意发挥农民的主体作用。但是，极端一点地说，如果农民中的“精英”大量流向城市，只剩下“流鼻涕”、“扎小辫”、“不识字”的农民坚守农村，这样的农民发挥主体作用，会不会存在短视或自信心不强的问题？会不会容易迷失建设新农村的方向？会不会导致现代农业根基不牢？这些问题恐怕不由得让人产生深切的疑虑！

上述状况进一步增强了加快农业产业组织创新的紧迫性。因为通过加快农业产业组织的创新，促进农户之间的分工协作、增强新型产业组织对农户发展现代农业的带动能力，有利于克服农村留守劳动力素质结构退化和农户农业经营副业化对农业发展的负面影响。在发展现代农业的过程中，通过这些新型农业产业组织，辐射、示范、带动“三八六一九九部队”和兼业农户群体跟进，达到“点燃一盏灯，照亮一大片”的效果。这与龙头企业带动中小企业形成的产业集群可以与跨国公司抗衡，没有根本区别。除此之外，当前我国农业乃至农村发展方式的转型正在显著加快，农业多功能性迅速凸显，也导致农业发展对加快产业组织创新的要求显著增强。因为农业和农村发展方式的转型，以及农业功能的拓展，都要以创新农业经营形式和组织方式为支撑。

加快农业产业组织的创新，形成适应发展现代农业要求的新兴产业组织框架，可以形成其对农户发展现代农业的引领、带动能力，可以为深化农户之间的分工协作关系提供良好的外部组织环境。借此，引导农户家庭经营实现由“小而全”、“小而散”向“小而专”、“专而协”的转化，引导农业产业链不同环节之间、甚至农民专业合作组织等农村中介组织之间深化分工协作关系，为根本改变农户家庭经营“小而全”、“小而散”的状况，增强我国农业产业组织的竞争力；为加强农业基础地位、走中国特色的农业现代化道路，提供强劲根基。借此，还可以促进农业发展方式的转型和发展理念的创新。

（四）确保主要农产品基本供给的重要性明显增加，警惕主要农产品价格出现大涨大落的必要性迅速凸显

近年来，粮食、生猪、油料等主要农产品价格的上涨，引起了政府和社会对粮食安全和主要农产品供给问题的再度重视，甚至使农产品价格与CPI的关系再度成为经济学界关注的焦点。导致这种现象的主要原因是，我国主要农产品的供求和价格形势正在发生重大阶段性变化。

1.结构性矛盾迅速凸显，在农产品供求平衡中的重要性显著增强

近年来，随着居民收入和消费水平的提高，城乡居民的恩格尔系数不断下降，对农产品的消费结构不断升级，对农产品消费的替代效应也在不断增强，消费结构日趋多元化。由此导致结构性矛盾对农产品供求平衡的影响显著增强，农产品供求出现结构失衡的可能性明显增加。况且，多年来我国粮食、蔬菜等部分传统、大宗农产品的供求平衡，已经显示出总量平衡重要性减弱、结构平衡重要性增强的趋势。 最近几年来，我国大豆、棉花、食用植物油等部分农产品，存在较大的供求缺口，甚至已经形成对国际市场较大程度的依赖。这些特定种类农产品的总量平衡问题尽管比较突出，但相对于整个农产品的供求平衡仍属结构问题。

2.中长期内我国农产品总量平衡的压力将会不断加大，主要农产品的供求平衡很可能维持中长期偏紧的格局

从当前乃至今后的中长期趋势看，在我国农产品供求平衡的结构性矛盾迅速凸显的同时，主要农产品实现总量平衡的任务仍然较重，甚至还较前几年有明显加重。在较长时期内，我国主要农产品的供求平衡在总体上将会保持偏紧的状态。主要原因是：（1）在中长期内我国农产品需求仍将呈现不断扩张的态势，推动需求增长的因素也将日趋复杂化和多样化。（2）从中长期角度看，今后稳定和增加主要农产品供给的难度将会不断加大。（3）随着工业化、城镇化的加快推进，粮食等传统农产品增加供给的难度更大。（4）今后影响我国粮食乃至农产品增加供给的不确定因素，都在明显增加。

3.实现农产品供求平衡的难度显著加大，主要农产品市场价格出现大涨大落的风险明显增加

基于前文分析，当前我国农产品供求和价格形势，正在发生重大的阶段性变化。这种阶段性变化的基本特点，概括地说，就是结构性矛盾日益凸显，成为影响农产品供求平衡的主要矛盾；但总量平衡的压力仍在加大，紧平衡很可能成为较长时期内我国农产品供求平衡的常态。因此，对当前乃至今后相当长时期内的主要农产品供求关系，如果仅像20世纪90年代末期那样说是“总量基本平衡，丰年有余”，则是远远不够的；完整的表述应该是“总量基本平衡，丰年有余，常年偏紧，欠年有缺，结构性矛盾突出，不确定因素增多，主要农产品实现供求平衡的难度加大，特定农产品供求平衡出现异常变化的风险明显增加”。因此，采取有效措施，确保主要农产品基本供给的重要性已经并将继续明显增加。

由于我国主要农产品的供求将会维持长期偏紧的态势，我国主要农产品的价格在总体上将会呈现逐步提高的趋势。但是，这并非意味着今后我国农产品价格的上涨将会是一路坦途；也不意味着在任何时点我国任何种类的主要农产品都会保持供给偏紧的状态，不会出现供过于求的问题。由于农产品供求和供求结构变化的不确定性都在显著加大，农产品价格变化的不确定性也将显著增加。如果对农产品市场的宏观调控没有明显改善，主要农产品基本供给将很容易出现脱销断档的问题，主要农产品的市场价格也很容易出现大涨大落的现象。

近年来，影响农业的极端天气灾害和突发事件频繁发生，且大多具有随机性大、转折突发性强的特点。这实际上提醒我们，拓展农业发展的思维空间，甚至多一些逆向思维是必要的。在因周期性因素和新需求扩张因素的叠加作用，导致农产品供给缺口相对较大的阶段，采取有效措施增加主要农产品的基本供给，是必要的；但是，在此背景下，我们也要防止因为惯性思维，进一步放大对未来农产品供给短缺的预期，从而出现矫枉过正的问题。在社会普遍预期农产品价格进入上涨通道的前提下，如遇主要农产品价格出现迅速下跌，更可能出现农民农业收入的萎缩或增速下滑问题，挫伤农民增加主要农产品供给的积极性，使政府对农产品市场的调控陷入措手不及的状态；如遇主要农产品价格出现剧烈波动，更可能影响农民生活和农业支持政策的稳定性，妨碍农村和谐社会建设。此外，在社会普遍预期主要农产品供求将长期维持偏紧格局的前提下，如果我们在增加特定农产品供给上用力过猛或用力过于集中，很可能导致特定时期特定农产品的供求和价格出现异常变化，甚至加剧特定时期特定农产品供给的短期过剩和价格下跌问题，导致我们因此陷入积重难返的境地。我国在20世纪90年代中期粮食大幅度增产之后，由于粮食连年高产，随之而来出现了粮价长期低迷的问题。其教训值得深思。2008年元月，在国际粮价继续上涨的同时，国内市场的稻谷、小麦和玉米价格出现了小幅回落；在全球粮食供应趋紧的同时，国内部分地区甚至出现了“卖粮难”的问题或粮食“无价无市”的现象。这表明，上述问题的出现，不仅在总体上是可能的，在局部地区或部分时期已经成为现实。

可见，近年来，我国农产品供求和价格的影响因素已经日益复杂化和多样化，我国主要农产品市场正在出现新的阶段性变化，已经进入价格波动幅度放大或波动频率增加的阶段；农产品市场价格波动的不确定性也在显著增强，必须高度警惕主要农产品价格出现大涨大落的风险。当然，我国主要农产品市场进入价格波动幅度放大或波动频率增加的阶段，并非意味着在我国各主要农产品市场上，价格的实际波动幅度一定较以前有所放大；价格的实际波动频率一定较以前有明显增加。严格地说，这只是说明，如果我们不注意加强和改善对农产品市场的调控，不注意加强农村现代流通体系建设、健全农产品市场体系，主要农产品市场价格可能的波动区间会较以前有明显扩大，可能的波动频率也会较以前有明显增加；主要农产品价格出现大涨大落的可能性会较以前有明显增加。因此，必须采取切实有效的措施，防止主要农产品价格的大涨大落由可能变为现实。

（五）农村企业分化重组的进程不断加快，实现转型发展的要求显著增强

从20世纪80年代开始，乡镇企业“异军突起”，成为农村经济乃至整个国民经济增长的重要支撑力量。但是，近年来，乡镇企业的运行环境和群体特征都发生了重大变化，正处于加快分化重组的新阶段，日益成为具有高度异质性的群体，乡镇企业亟待更名。为回避乡镇企业的概念之争，本报告统一使用农村企业一词。随着乡镇企业的加快分化重组，对农村企业地位和作用的评价，越来越需要与时俱进。基于乡镇企业的历史作用和对乡镇企业的感恩心理，来论证农村企业的现实作用，已经越来越缺乏说服力。但是，尽管如此，从现实和战略上看，农村企业在促进农民增收就业、发展县域经济、增加县乡财政收入等方面，仍然具有不可或缺的重要作用；仍然是推进农村工业化和城镇化、实行工业反哺农业和城市支持农村的重要载体。更重要的是，在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设新农村的过程中，农村企业还可以发挥新的、重要的独特作用。在相当长的时期内，通过发展农村企业，来吸收农村劳动力就地转移，有利于维护农民的身心健康，促进农村家庭与社会的稳定和谐，规避异地转移引发的问题。

1.农村企业实现转型发展的现实紧迫性不断增强

当前，农村企业实现转型发展的迫切性不断增强，突出地表现在其产业结构调整和升级滞后，已经日益妨碍其可持续发展及其竞争能力的增强。除此之外，近年来，农村企业发展的区域不平衡性加大 、部分发达省份农村企业产业结构升级相对滞后的状况 ，进一步凸显了加快农村企业转型发展的紧迫性。

2.农村企业从战略上实现转型发展的要求也在显著增强

当前，我国正处于战略机遇与矛盾凸显并存的关键时期，在工业化、城镇化、市场化、国际化和现代化加快推进的背景下，如果继续沿用传统的乡镇企业发展思路和政策模式，不仅难以促进农村企业的发展，还会导致其发展道路越走越窄，甚至会放大传统发展模式下乡镇企业发展所引发的问题与困难。近年来，农村企业发展中的问题和困难迅速凸显，要素成本提高且要素可得性下降，“地荒”、“油荒”、“电荒”、“资金荒”和“民工荒”等问题突出，支撑其发展和产业升级的创新力量发育不足等，都与支持农村企业发展的政策转型滞后密切相关。政策转型的滞后，不仅加剧了农村企业服务体系建设的滞后；还导致国家或区域中小企业服务体系的运转，难以有效地惠及农村企业。

贯彻科学发展观，全面建设小康社会、构建和谐社会和建设新农村、建设创新型国家，要求把经济社会发展切实导入转型发展的轨道。这种转型发展不仅包括产业结构的战略性调整和产业（产品）结构升级；更包括发展方式和发展模式的转型，借此促进发展过程的资源节约和环境友好，促进发展的成果更好地惠及大众、改善民生。在全国乃至不同类型地区的新农村建设和和谐社会构建中，农村企业的发展尚面临哪些亟待解决的现实困难和长期问题？如何通过农村企业发展政策的重新定位和政策导向的阶段性转变，为解决其现行困难和问题，更好地贯彻科学发展观，发挥农村企业的重要作用创造条件？在建设资源节约、环境友好型社会和加快转变经济发展方式、提高自主创新能力，甚至深化改革开放的过程中，农村企业发展政策的目标和形成机制应该作何调整？“十一五”规划明确提出，要将城市群作为推进城市化的主体形态。在此背景下，应该怎样通过农村企业发展政策的转型，为其更好地承接城市群、大中城市甚至城市企业的辐射带动作用创造条件？怎样更好地解决农村企业政策地位边缘化和区域政策“一刀切”的问题，加强其发展过程中的分类指导，增进其与大企业或城市中小企业的分工协作、优势互补关系，进而促进城乡和区域发展的协调？

更具体地说，应该怎样通过农村企业发展政策的转型，健全支持农村企业的政策和服务体系，促进其产业结构优化升级、发展方式转变，或与发展现代农业结合起来？怎样才能促进更多的农村中小企业向“专、精、特”方向发展，甚至成为“隐形冠军”；或促进其成群结网，平稳有序有效地融入现代产业体系？支持农村企业的政策转型，必然从供求两方面深刻影响到其服务体系建设。那么，如何利用农村企业政策转型的成果，促进国家或区域层面的中小企业服务体系更好地惠及农村企业，实现城乡中小企业服务体系建设的有序对接？对于诸如此类的问题加强研究，更好地促进农村企业的政策转型，为更好地发挥农村企业对全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的重要作用创造条件，已经成为促进农村企业发展的迫切要求。

（六）农民收入的来源结构发生明显的阶段性变化，防止农民收入增速减缓和大上快下的必要性明显增加

近年来，中央的相关文件反复强调，当前农业和农村发展存在的突出问题，是农民增收困难。许多学者通过相关研究也一再提醒，农民增收困难，是当前农业和农村发展的阶段性特点。但是，农民收入增长却连创佳绩。按可比价格计算，自2004年以来，我国农民收入的增长速度，已经连续4年超过了6%，分别较上年增长6.8%、6.2%、7.4%和9.5%。相比之下，从1986年开始到2003年，只有1988年和1996年两年，我国农民人均纯收入的增长速度超过了6%。可见，这种农民收入增长的良好形势，是近22年来绝无仅有的。那么，这是否意味着农民增收困难的问题已经明显缓解，甚至农民增收已经不再困难了呢？对此进行简单的肯定或否定，都是武断的。

自20世纪90年代末期以来，在我国农民收入持续增长的同时，农民收入的来源结构发生了比较明显的趋势性变化，突出地表现在以下几个方面：一是尽管农民农业收入的稳定增长，对于实现农民增收，仍然具有不可或缺的基础性作用；但农业对农民增收的贡献能力，已经呈现明显的减弱趋势。二是非农产业作为农民增收主要来源的地位已经确立并不断巩固，对农民增收的贡献能力出现了明显的趋势性增强。三是以大中城市为龙头的城镇化对农民增收就业的带动作用，正在显著强化。四是财产性和转移性收入，成为近年来农民增收的新亮点。以2006年为例，农民的财产性和转移性收入合计281.28元，占农民人均纯收入的7.8%。但与上年相比，农民财产性和转移性收入的增量，却占农民人均纯收入总增量的13.7%。

1.今后农民农业收入稳定增长的难度加大、波动风险明显增加

近年来农民农业收入的持续增长，得益于一系列良好的条件。如农产品价格在总体上呈现不断上涨的态势；虽然2006年以来自然灾害相对较重，但2004年以来的天气条件总体上仍是风调雨顺，出现了历史上少有的粮食等主要农产品同步增产和农产品价格上涨并存的景象。今后，随着现代农业的发展和农业结构战略性调整的深入推进，农民来自于农业的收入很可能继续保持增长态势，但要继续维持近年来持续大幅增长的态势，将会面临更大的难度；农民农业收入增长的稳定性也可能遭到破坏，出现增长幅度大上快下的情形，不排除部分年份再现农民农业收入绝对减少的情形。其主要理由是：第一，前文分析的我国主要农产品供求和价格形势的重大变化，导致农民实现农业收入增长的难度和不确定性增加。第二，今后我国要进一步实现主要农产品同步增产，并维持农产品增产与涨价同步推进的格局，将会面临更大的难度。第三，近年实行的粮食最低收购价政策，客观形成了中储粮公司垄断粮食市场的问题，增加了中长期内出现粮食价格波动的可能性。第四，随着农业结构调整和产业化经营的深入推进，农民通过结构调整和产业化经营增加收入的可能性、难度和风险，都有可能明显增加。第五，随着消费结构升级，国内外市场对农产品优质、生态、安全的要求不断提高，由此必然会导致增加农产品供给的成本与风险相应加大。

2.农民非农收入的增长幅度有可能继续扩大，但急剧萎缩的风险也会明显增加

随着非农收入作为农民收入增长主要来源地位的确立和巩固，来自农业和农村外部的因素对农民收入增长的影响显著增强，也导致农民增收的影响因素日趋复杂化、多样化，进而导致农民非农收入的增长幅度有可能继续放大，但出现急剧收缩的风险也会显著增加，主要原因是：

——我国发展阶段的现实特征，容易放大农民非农收入增长的波动性。当前我国在总体上处于工业化中期，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化步伐加快且深入发展的阶段。这种发展过程的阶段特征，不仅增加了我国经济实现跨越式发展的可能性，也导致我国经济更可能因为国际经济的风云变幻，以及国内工业化、信息化、城镇化、市场化过程中的矛盾乃至重大突发事件，而放大波动或受到冲击。这又会通过影响就业空间的扩张、农民向城市的流动和农民工工资收入水平的提高等，而影响农民非农收入的增长。由此一方面，可能会拉大农民非农收入的增长空间；另一方面，可能导致农民非农收入的增长，更可能因为国际经济的风云变幻或工业化、信息化、城镇化、市场化过程中的矛盾，而出现增长空间迅速萎缩乃至增长停滞的情景。

——当前影响我国经济运行的不确定因素明显增加，进一步放大了农民非农收入增长的不确定性，并将通过影响我国非农产业的就业机会和工资水平，最终影响农民非农收入的增长和波动。

3.今后农民收入稳定增长的难度显著加大，增长的不确定性也将明显增加

今后，随着各级财政收入的进一步增长和政府惠农政策实施力度的加大，财产性和转移性收入仍将是农民增收的重要亮点之一。但就总体而言，今后财产性和转移性收入的增长，仍难以根本改变农民收入增长来源的格局；农民收入的增长状况，仍将主要取决于农民来自于农业收入和非农产业收入的增加。综合前文对这两方面增长前景的分析可见，在今后相当长的时期内，我国农民人均纯收入将会继续呈现增长态势，但实现稳定增长的难度将会明显加大，增长的不确定性也将显著增加；年际之间农民收入的增长幅度可能会出现较大差别，波动幅度将很有可能进一步放大。在今后相当长的时期内，出现一、两年甚至两、三年农民收入的增长速度快于最近几年，不是没有可能的；但是，农民收入的增长速度出现明显下滑的可能性也在明显增加，对此同样不可低估。今后对于促进农民增收，应该继续给予高度重视；尤其要按照着力保障和改善民生的要求，进一步促进农民收入的持续稳定增长，尽力防止农民收入的增速减缓或剧烈波动。

（七）农村、农民的分化和农村社会结构的转型全面加快，加强农村基本公共服务的要求明显增强

1．随着农户和农民分化的加快，农村社会结构正在加快转型

近年来，农户和农民分化的进程明显加快，推动了农村乃至整个社会结构的加快转型，突出地表现在以下几个方面：

（1）农户和农民的分化迅速推进，相互之间的异质性不断增强。如农户分化为以农为主的第一类兼业农户、以农为辅的第二类兼业农户、纯农户和纯非农户。纯农户占农户总数的比重不断下降。少数纯农户在农业专业化、规模化发展的基础上，逐步演变为现代家庭农场或新型农业企业的雏形。由于农户兼业化迅速发展，特别是以农为辅的第二类兼业农户迅速增加，农业经济副业化的现象不断形成。在纯非农户中，除一部分在农村，但主要从事非农经营或就业外；另一部分举家进城，实际上成为新市民或准市民户。与此同时，农民分化也呈类似趋势，并不断形成各具特色的农场主、企业家或产业工人等。因此，农户或农民越来越不是一个匀质性的社会群体，农村也不再是单一的同构性社会，甚至农民的价值取向也在日益多元化。

（2）随着农村劳动力转移的持续推进，特别是农村青壮年劳动力和高素质劳动力的大量外出，农村留守劳动力老弱化、妇幼化的现象迅速凸显，农村留守儿童、留守妇女、留守老人问题日趋严重，形成所谓的“三八六一九九部队”（有的称为“三八六一九九二五部队”，二五即傻子）。2007年9月，我们对内蒙古鄂尔多斯市东胜区塔拉壕镇神山村、抽脑梁村的调查也显示，由于大多数青壮年劳动力外出，在现有常住人口中，60岁以上的人口分别约占常住人口的45%和70%。

（3）农村人口和经济布局日益走向集中化，在少数中心村、中心镇迅速形成的同时，越来越多的村庄走想凋敝、萎缩或合并，村庄空心化和农村经济农业化的现象迅速增加。越来越多的农村劳动力正在实现由“亦工亦农”向全职非农、由城乡两栖向融入城市的转变。

（4）在农民转移、农户分化的同时，越来越多的农民由“小而全”的农产品生产者，转变为专业化的农产品生产者；越来越多的农村人口转变为城市人口或进城人口；由主要作为商品农产品的生产者，转变为主要作为商品农产品的消费者。在实现这种转变的同时，对应人群对农产品的消费水平不断提高，消费结构也在不断升级，农民的消费结构日趋多元化和商品化。在此背景下，由于自身素质、制度环境和发展机会的限制，农民的收入来源渠道产生收入流的能力往往严重低于城市；但由于城乡市场的开放性已有很大程度的提高，农民与市民、低收入阶层和高收入阶层实际上面对着同一的市场体系，承受着同样的物价水平。在物价上涨和城乡收入差距日趋扩大的背景下，农民与城市低收入阶层一样，更容易成为物价上涨的受害者。 可见，物价水平的上涨，更容易冲击农村居民特别是农村贫困户的基本生活，甚至影响农村稳定。如果考虑到城市社会的组织化程度通常高于农村，情况更是如此。

2．农村社会结构加快转型，导致“三农”发展对加强基本公共服务的要求显著增强

由于上述变化，特别是农村社会结构的加快转型，农村经济社会的自生能力和自我保护能力很容易出现迅速弱化的现象。如从国际经验来看，对于农村经济农业化和村庄发展空心化如果引导不当，很容易导致农村发展的内涵日趋单一，从而加剧农村发展的萧条和衰败。农业经济副业化和农业劳动力老弱化，不仅会增加实现农业、农村科技进步的困难，还会导致农业的竞争力和自我发展能力出现弱化。农业劳动力老弱化和农村人口老龄化，与农村精英阶层的大量流失密切相关，一方面，为依靠农民发挥主体作用建设新农村增加了困难 ；另一方面，会因农村留守儿童、留守妇女、留守老人问题日趋严重，导致农村发展对加强公共卫生、义务教育、养老保障、基本医疗保障等基本公共服务的需求迅速扩张。甚至农户和农民的分化及农民流动空间的扩大，还容易导致农村社会原有的稳定性和自组织机制遭到破坏，农村社会出现失衡的可能性增加。以农村养老保障为例，农村劳动力的大量外流和农村社会结构转型，往往导致农村传统的家庭养老模式面临前所未有的挑战，甚至蓄积成妨碍农村社会结构持续转型的隐患。可见，在当前乃至今后相当长的一段时期内，加强农村基本公共服务的重要性迅速凸显，不仅是因为城乡基本公共服务的差距比较大，或城乡基本公共服务的差距还在继续扩大；还是因为农户和农民的分化及由此引发的农村社会结构加速转型，往往导致“三农”发展对加强农村基本公共服务的需求迅速扩张：要求通过加强农村基本公共服务，帮助农村改善自生能力和民生状况。加强农村基本公共服务，成为进一步实现“三农”可持续发展的基本要求！

农户和农民的分化及农民流动空间的扩大，还容易导致农民评价自我状况的参照系迅速扩大，使农民发展状况、发展环境相对偏差和农村公共服务偏弱的状况更加充分地暴露出来。加之，信息交流渠道的多元化和通畅化，将会导致农民追求社会参与和权利平等的意识迅速觉醒。由此会导致农村社会整合的难度加大，出现社会失衡的可能性迅速增加；尤其是在新的农村社会协调机制尚待形成的背景下，如果继续沿用传统的农村社会协调手段，那些在传统的农村社会结构之下容易被吸收、熨平的社会冲突，很可能因为突发事件而迅速放大，从而激化社会矛盾。因此，农村社会加快转型，也对加强农村基本公共服务，重构新的农村社会协调机制，提出了日趋迫切的要求。这也是维系农村社会稳定和谐的需要！

此外，随着城乡经济社会相互联系、相互作用的增强，城乡发展的资源竞争和要素竞争不断加剧。在此背景下，由于城市利益集团往往更多地掌握着话语权和规则制定权，在城乡之间的资源和要素竞争中，城市往往占据有利地位，农村往往处于边缘地位。这在土地征用制度方面表现得尤其突出。这种状况也会形成对农民和农村发展的不利影响，迫切要求通过加强农村基本公共服务，消除这种不利影响，帮助农民优先解决最关心、最直接、最现实的利益问题。通过加强农村基本公共服务，在健全城乡统一的生产要素市场的同时，适度抑制农业和农村资金的外流，引导资金、技术和人才等资源、要素更好地流向农业与农村，以便让农业、农村和农民更好地平等参与现代化进程，更好地分享改革发展的成果。这对于维持城乡社会的和谐发展，具有至关重要的意义。

（八）进城农民融入城市的需求迅速凸显，形成城乡发展一体化新格局的重要性显著增加
随着农村劳动力转移规模的扩大，进城农民出于自我保护和追求发展的需要，对融入城市社会网络的需求迅速增长。进入发达地区的农民，对融入发达地区社会网络的需求，也存在类似现象。为叙述简便起见，后文不再赘述。但是，他们融入城市社会网络的过程，往往是痛苦、希望和摩擦交织的过程，也是在融合与反融合不断反复、波浪式推进的过程中，对城市既有社会网络不断渗透和改造的过程。在相当长的时期内，多数进城农民仍将处于对城市社会网络进不得、对农村社会网络退不得的边缘地位，甚至忌恨城市但又厌恶农村。

具体地说，城市化的本质是农民的市民化，随着进城农民群体规模的扩大，特别是农民举家进城的增加，进城农民已越来越多地“嵌入”城市生活，成为城市社会不可分割的组成部分。农民进城不仅导致农村社会结构的变革，还直接推动了城市社会结构的变革。不管城市政府和原有的城市居民承认不承认，进城农民已经实实在在地成为城市社会不可分割的组成部分，成为城市发展中不得不正视的一股重要力量。作为城市新的产业工人，作为准市民乃至新市民，城市的教育制度、医疗制度、社会保障制度、劳动用工和培训制度、甚至住房制度，必然通过千丝万缕的方式，影响到进城农民的生产生活和发展机会、发展权益。进城农民行为方式的变化，也正日益为甚地影响城市居民的生产生活乃至发展。比如，随着城市农民工主要群体由50后、60后向70后、80后的转变，农民工群体的综合素质和对外界变化的反应能力都有明显提高。农民工进城就业的动机已经由主要追求收入，向追求收入与追求发展机会和城市生活方式并重。农民工群体对公平正义的反应也更加敏感，对面向自己的身份歧视也将由麻木转向抗争。

在此背景下，城市的制度创新如果反应滞后，对日益庞大的进城农民群体漠然视之，必然会遭遇进城农民群体或积极或消极，但却是越来越有力的抵制；甚至引发社会矛盾、对立和冲突，给和谐社会建设和城市的可持续发展埋下隐患。2005年法国爆发的社会抗议浪潮，形成震惊世界的骚乱事件，很大程度上正是因为移民被边缘化，被割裂于社会繁荣之外造成的。这种现象提醒我们，对于日益壮大的进城农民群体及与此相关的城市社会结构变革，必须尽早给予积极正视。 采取掩耳盗铃的态度，只会加剧社会矛盾、对立和冲突。比如，随着进城农民群体规模的壮大，特别是举家进城农民的增加，城市的教育制度能否同进城农民子女的入学问题成功对接，越来越成为一个值得重视的问题。否则，不仅会将这些进城农民子女推到游荡于社会的境地，堵塞他们追求发展和向上流动的机会；甚至还会强化他们的自卑心理和自暴自弃的生活态度。如果不注意消除拜金文化和官本位思想的影响，不注意增进城市学校对进城农民子女的开放性，不注意降低进城农民子女的就学门槛，就容易形成城市原居民子女同进城农民子女的冷漠和隔阂，甚至在进城农民子女幼小的心灵中埋下仇视社会、仇视市民的种子，为未来社会的和谐发展埋下隐患。

又比如，农民进城之后，首先有个居住问题。但是，现有的城市房地产制度，导致房价在高位迅速攀升，实际上增加了农民进城就业和发展的成本，增加了农民参与城市化的困难和风险，甚至会把相当一部分农民（工）硬性排斥在城市化进程之外。要真正坚持以人为本，要真正做到“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，必须适应经济社会发展新阶段的要求，让更多的农民，包括进城农民能够分享工业化、城镇化的成果，让进城农民与原有的城市居民都能享受大致相同的基本公共服务。且不说高昂的房价长期快速攀升，有可能把中等收入阶层的收入掏空了，不利于扩大中等收入者的比重，影响和谐社会的构建；高昂的房价，还会增加农民分享工业化、城镇化成果的艰难性。长此下去，城市高昂的住房（包括租房）成本和其他生活成本，会把部分进城农民挤压得不堪重负，迫使他们要么重新回归农村，要么为规避这些高成本涌向事实上的贫民窟（不管你是否叫它“贫民窟”），推动贫民窟的形成和扩大。 当前，对于大多数60年代及其以前出生的农民工来说，让其重新回归农村，可能不存在太多的社会心理障碍；但是，对于不少70后乃至80后、90后出生的农民工来说，幼时的生活环境（许多人是随进城打工的父母在城市长大）、对发展机会和公平正义更为强烈的追求倾向，决定了他们往往不愿意回归农村。因此，城市较高的住房成本和生活成本，很容易强化农民（工）在城市的“过客”心理，增加他们融入城市的困难，激化他们对城市居民、高收入阶层的对立与排斥情绪，从而影响社会和谐。显然，这不仅与我国坚持社会主义制度的国情相悖，还与贯彻科学发展观、构建和谐社会的要求背道而驰。

当然，也有一些保护农民权益的事情，需要通过统筹城乡的制度创新来实现。比如，无论是从实现城乡基本公共服务均等化的角度，还是从保护农民（工）权益的视角，统筹推进城乡社会保障制度的改革，加快建立农村养老保障制度，都已成为当务之急。2007年9月，我们到内蒙古鄂尔多斯市的调查发现，近年来，在该市许多旗区，由于青壮年劳动力大量外出，并将子女带出上学，农村常住人口老龄化现象日趋严重。而农村养老保障不健全，导致农村留守老人的生活保障、防病治病和日常护理问题迅速凸显，在相当程度上增加了外出创业农民的后顾之忧，甚至经常导致外出打工、创业的农民人心不稳：留在家乡的老人一旦有病，在外打工创业的子女就必须马上回家照顾老人。有些打工农民连同子女进城后，甚至因此被迫回归农村。可见，加强农村养老保障制度的建设，不仅可以保护留乡农民老有所养、病有所医的权益，还可以增进进城农民工的权益，方便他们更好地融入城市生活，更好地转变为现代产业工人或企业家。
实际上，统筹城乡养老保障制度建设的重要性和紧迫性还不仅于此。近年来，我国的农村劳动力转移主要表现为青壮年劳动力的转移，企业招收的农民工也主要集中在青壮年年龄段。当然，这有产业结构方面的原因。但是，任何人都有老的时候。今天，在“民工荒”越来越重的背景下，25岁、35岁的青壮年劳动力找工作比较容易。相比之下，45岁、特别是55岁的劳动力找工作，就越来越困难了。但是，再过20年，这些人变成45岁、55岁以后怎么办？届时他的就业保障乃至更长远的养老保障问题怎么解决？甚至失去工作后，他的居住和生活问题怎么办？让他们回农村，不仅他们自己不一定愿意，到时也未必能回得去。让他们留在城市，会不会成为城市新贫民，形成城市新的失业和社会稳定问题？当然，有人说，这些问题现在考虑还为时过早，但是，真要到这些矛盾集中爆发时再来解决，可能就为时过晚了！何况，对于45岁、50岁的农民工来说，这一问题已经是比较现实的问题。未雨绸缪，时不我待！

从上述分析可见，随着进城农民融入城市重要性的迅速凸显，按照形成城乡经济社会一体化新格局的要求，加快统筹城乡的制度创新，为促进农民工及其家庭更好地融入城市，创造良好的制度环境，显得日趋重要。

三、适应新阶段要求调整支持“三农”的目标和战略定位

客观地说，近年来，我国农业、农村乃至农民发展的上述阶段性变化，经历了一个逐步演进的过程。只是最近几年，这种演进明显提速，局部突破频繁发生，叠加成农业、农村乃至农民发展的重大阶段性变化而已。正如2007年12月召开的中央农村工作会议所指出的“进入新世纪新阶段，农业农村正在发生重大而深刻的变化，经历广泛而复杂的变革，出现了很多新情况、新矛盾、新问题”。

这些重大阶段性变化，导致农业和农村发展对确保主要农产品基本供给、稳定增加农民收入和面向农民（工）加强基本公共服务提出了更高的要求。对稳定增加农民收入提出了更高的要求，不仅是因为农民增收对于实现农村乃至整个国民经济和社会发展的重要意义，更不仅仅是因为当前城乡收入差距已经比较大，并且还在不断扩大；而是因为今后的农民收入容易出现增速减缓或增长速度大上快下的情景，因此容易形成对农村低收入者的严重负面影响，妨碍农村和谐社会建设。对确保主要农产品基本供给提出了更高的要求，主要原因是，在当前乃至今后相当长的一段时期内，一方面，主要农产品的供求关系发生了重大阶段性变化；另一方面，主要农产品价格容易出现大涨大落，从而影响城乡低收入者生产生活的稳定。对面向农民（工）加强基本公共服务提出了更高的要求，主要原因是随着工业化、城镇化、市场化、国际化和现代化的深入推进，以及农民工流动引发的城乡社会结构的变化，农村经济农业化、农业经济副业化、农业劳动力老弱化、农村发展空心化、农村人口老龄化的问题正在明显加重，农村要素外流和进城农民边缘化的问题也在迅速凸显，由此容易侵蚀农业、农村甚至农民的自我发展能力和可持续发展能力，推动农业和农村走向停滞、萧条或衰败，加剧工农发展、城乡发展不协调的问题，妨碍全面小康和和谐社会建设。因此，今后在促进农业和农村发展，乃至解决“三农”问题的过程中，应该始终坚持确保主要农产品基本供给、稳定增加农民收入和面向农民（工）加强基本公共服务三重目标并重。

这些重大阶段性变化，还意味着农业和农村发展面临的严峻挑战迅速增加，促进农业和农村的转型发展已经日趋迫切。前述8个方面的特征，一方面，反映着当前农业和农村发展中已经显现的重大趋势；另一方面，也意味着农业和农村发展面临严峻的挑战，亟待加快推进发展方式和发展模式的转型。如前述第三方面的特征是“完善农村基本经营制度的重要性日趋突出，加快农业组织创新的要求显著增强”。换个角度看，就是当前农户家庭经营“小而全”、“小而散”的局限性迅速凸显，完善农村基本经营制度的难度在显著加大。根据前述第七、第八方面的特征，我们可以看出，当前农村要素外流和进城农民边缘化的问题比较突出，形成城乡经济社会一体化新格局面临严重障碍。综合分析前述第二、第四方面的特征，可以发现，农业发展面临的资源约束、市场约束、环境约束乃至科技约束都在不断强化；农业经营成本上升，尤其是机会成本上升的问题，至少在长期上将会不断加重。由此会形成对确保主要农产品基本供给、稳定增加农民收入的严峻挑战。面对这些严峻挑战，从全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的战略要求出发，必须顺应农业、农村乃至“三农”发展的重大阶段性转变，健全“以工促农、以城带乡”的体制机制，调整农业和农村发展的战略定位，推动农业、农村乃至农民发展方式和发展模式的转型，促进城乡经济社会发展一体化新格局的形成和社会主义新农村建设。

鉴于农业、农村发展主要目标和战略定位的调整，今后，促进农业、农村乃至农民的发展，需要在指导思想和政策方针上注意以下几点：第一，为“三农”发展提供平等参与、平等发展的制度和政策环境，消除农业、农村、农民发展面临的环境歧视和竞争地位不平等的问题。第二，致力于增强农业、农村和农民的自我发展能力，并将其作为促进农业、农村发展不可或缺的基础。第三，针对农业、农村和农民发展领域的市场失灵问题，特别是“三农”发展的薄弱环节和影响其发展的关键领域，建立健全有效的政策干预机制，矫正市场失灵给农业、农村、农民发展带来的负面影响，加强对“三农”发展的支持和基本公共服务，为保障主要农产品基本供给、促进农民稳定增收和促进城乡基本公共服务的均等化，为扎实稳健地推进社会主义新农村建设，提供有效的体制机制保障。

适应支持“三农”主要目标和战略定位的变化，支持“三农”的战略思路和近期对策也应进行相应的调整。限于篇幅，只能另文进行了。

(作者系国家发改委产业经济与技术经济研究所 姜长云 )

（文章来源：09年1月20日  作者供稿）