投资者报(记者梁盛)风生水起的“强县扩权”，可能会在既有财政体制上遭遇“滑铁卢”。
早在1992年，中国已有浙江、广东、江苏、河南省十多个省份启动了省管县改革。今年2月1日，中央发布的“一号文件”规定：2009年，要“推进省直接管理县（市）财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制稳步推进”。
作为中国未来行政体制改革的大方向，“强县扩权”从多年来的试点，到现在以法规形式的稳步推进，似乎水到渠成。但既有财政体制中财权与事权的悖离，以及相关职能部门纵横交错的惯性，可能使其“胎死腹中”。事实上，推行“省管县”的“强县扩权”体制，从根本上有利于减少财政层级、实现财政体制的“扁平化”，这同时也必须要求既有财政体制作相应的变革。
职能部门干扰“强县扩权”
中国政府的各个职能部门，在纵向上，有的是“垂直领导关系”，如海关、国税、国家安全等；有的是“双重领导关系”，如审计；更多的是“指导关系”。近些年，省以下、特别是县以下的较具权力和资源的部门，有不少都被上收了。即便是那些名义上只是上下指导关系的部门，也由于资源依赖关系，受到纵向上越来越多的影响和控制。中国财政预算是将各个专项资金按照职能部门的分工不同分配到中央各个部委，再由各个部委向省里的相关部门下发，省里再向市里下发，市里再向县里下发等。
在这种财政转移支付安排中，不论是“省管县”还是“市管镇”，最后的资金必然是落入县或镇一级的相关部门手里。如农口投资，都是投到一个县域范围内，但林业部门管林业投资，农业部门管农业投资，水利部门管水利投资。
而这些部门利益和条块分割十分严重，必然影响到资金的最后使用。目前，中国的市场经济还不规范、不成熟，计划经济体制残余造成的部门分割仍然程度不同地存在，更有甚者，一些部门热衷于利用行政乃至立法手段扩充寻租空间和势力范围，造成新的部门分割问题。这种情况下，某些部门依托于各种补贴资金支配权、行政审批权、处罚权等这些公共权力，甚至自我设权，巧立名目地为本部门的团体谋求利益最大化。
如果追求政府的各种优惠或资源成为许多部门或市场主体的重要目标，而政府部门控制的资源投放又是所谓“专项性”的，决策具有很强的随意性，严重的设租和寻租行为都将不可避免。
以农业为例，这些年来，城市改革中的“条块分割”初步得到解决，农村改革中“条块分割”似乎还在加剧。涉农部门各自为政的现象比较突出。部门利益不断膨胀，假以支农惠农的名义扩张预算、编制、级别、职权，更有甚者，通过立法及其他政策性文件强奸民意，设立各种审批权限和资金渠道。
“各个部门、各条线，根子都在上面，每条线是越来越强化，但是强化的是权力而非服务，是向上加强而非向下加强；相互之间更是摩擦不断，下面就是拧不成一股绳。”浙江瑞安市副市长陈林2月11日对《投资者报》说。
中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军对此有也类似的说法，他在《WTO与财政支农》中认为，“所谓历年财政用于农业的开支或支农资金，实际上主要是部门开支，农业各部门如水、电、供销、粮食、农业技术等相关部门，其实是部门在财政的盘子里分配的所谓支农资金。实际上是部门在分配财政资金、在养人，而没有真正用于支农；有些投入可能转化为乡村债务和农民负担。”
如果根据“一号文件”，将“省管县”或“市管镇”的财政体制推向深入，这只是从横向的层面上减少了行政层级，但从纵向上，仍受到从中央到地方的各级职能部门的制约。而且这一矛盾已经上升为县域经济发展的主要矛盾。
地方各职能部门与中央各部委之间千丝万缕的联系，更使这一问题牵一发而动全身，长期以来已经形成了尾大不掉的既得利益集团。从这个角度出发，“要强县扩权”还必须从纵向上改革财政体制，其中最重要的就是重新划分财权。
重分财政蛋糕
前几年，浙江、湖北等省又推出了“强镇扩权”，赋予某些中心镇部分县级经济社会管理权限。但不论是“强县扩权”还是“强镇扩权”，在事权下放的同时，相应的也应该进行财权下放，以达到“事权和财权相匹配”的目的。即使“财权”不下放，至少“财力”也应该适当下放。否则，“财权上移，事权下移”，本身就背离了“省管县”或“市管镇”财政体制改革的目的和宗旨。
但要做到“财权”或者“财力”下移，其实并不容易。政府部门横向利益上的层级之争，往往以牺牲基层财政利益为结果。
浙江乐清市柳州镇的情况就很能说明问题。柳州镇是浙江第四强镇、温州第一强镇，2007年成为“强镇扩权”的试点镇，当年其财政总收入达到10.87亿元，但中央、省、市拿走90%多，留给柳州的只有8.74%，9500万元，其中教师工资就要4200万元，捉襟见肘的镇级财政根本无力负担大量公共建设，使城市公共基础设施建设和各项社会事业发展都远远落后于经济发展。
今年，乐清市政府已同意坚持事权和财权相匹配的原则，进一步明确市镇两级政府的财政收入划分，重新核准镇财政年度支出基数，以此划分镇财政收入的税种和费种，并同意适当增加财政能够参与分成的税收种类，适当提高镇财政的分成比例，提高土地出让金的返还比例，安排一定数量的土地出让指标给镇政府。也将增拨镇机关公务员和事业人员、大集体职工的人头经费。
按照乐清市政府的决定，“财权”和“财力”都进行了部分的下放，柳州镇的责权基本相匹配，相信财政上不会陷于“无钱办事”的窘境。
在“省管县”和“市管镇”的过程中，各地区都或多或少存在类似的问题，但最后能做到将财政蛋糕重新分配，实现“财权”和“事权”相匹配的为数并不多，一个重要原因就在于受到既有财政体制的牵制。
财政扁平化需要合力
“财政体制”改革的目标是要从根本上摈弃这些条块分割和部门利益，实现资源在各个市场主体之间的优化配置，加强政府调控宏观经济的能力。如果没有革除这些财政体制内的阻力，那么“省管县”或者“市管镇”的试点改革只是一个形式上的“扁平化”，财政层级的减少可能成为一个噱头。
财政部财政科学研究所所长贾康表示，财政的扁平化就是力求实现省以下财政层级的减少。“省管县”是将原来的五级财政变为四级财政，再通过乡财县管，进一步将四级财政转变为三级财政，这必然成为减少财政层级的切入点。
他认为，财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好省以下体制问题，化解基层财政困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项，其中核心的、实质的问题是，如何按市场经济导向考虑基层政府范围内和农村区域生产要素流动的制度安排。
这必须涉及农村土地使用权的流转制度、资金的流动融通制度、与市场化资源配置机制相适应的农业与农村区域税制建设、人口的流动制度，以及与建立统一市场、推进工业化和城镇化相呼应的农村区域社会保障制度建设等多方面的改革。只有在正确解决“三农”问题，才能真正推进分税分级财政改革，走活基层财政这步棋。
但要真正实现“扁平化”还需要从中央到地方各部门、各层级的支持与合作，仅仅靠某一个或几个部门来推动，或仅在某一区域、试点内实行，很难看到成效。“强县扩权”遭遇财政体制痼疾
梁盛
40
2009-2-16
投资者报(记者梁盛)风生水起的“强县扩权”，可能会在既有财政体制上遭遇“滑铁卢”。
早在1992年，中国已有浙江、广东、江苏、河南省十多个省份启动了省管县改革。今年2月1日，中央发布的“一号文件”规定：2009年，要“推进省直接管理县（市）财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制稳步推进”。
作为中国未来行政体制改革的大方向，“强县扩权”从多年来的试点，到现在以法规形式的稳步推进，似乎水到渠成。但既有财政体制中财权与事权的悖离，以及相关职能部门纵横交错的惯性，可能使其“胎死腹中”。事实上，推行“省管县”的“强县扩权”体制，从根本上有利于减少财政层级、实现财政体制的“扁平化”，这同时也必须要求既有财政体制作相应的变革。
职能部门干扰“强县扩权”
中国政府的各个职能部门，在纵向上，有的是“垂直领导关系”，如海关、国税、国家安全等；有的是“双重领导关系”，如审计；更多的是“指导关系”。近些年，省以下、特别是县以下的较具权力和资源的部门，有不少都被上收了。即便是那些名义上只是上下指导关系的部门，也由于资源依赖关系，受到纵向上越来越多的影响和控制。中国财政预算是将各个专项资金按照职能部门的分工不同分配到中央各个部委，再由各个部委向省里的相关部门下发，省里再向市里下发，市里再向县里下发等。
在这种财政转移支付安排中，不论是“省管县”还是“市管镇”，最后的资金必然是落入县或镇一级的相关部门手里。如农口投资，都是投到一个县域范围内，但林业部门管林业投资，农业部门管农业投资，水利部门管水利投资。
而这些部门利益和条块分割十分严重，必然影响到资金的最后使用。目前，中国的市场经济还不规范、不成熟，计划经济体制残余造成的部门分割仍然程度不同地存在，更有甚者，一些部门热衷于利用行政乃至立法手段扩充寻租空间和势力范围，造成新的部门分割问题。这种情况下，某些部门依托于各种补贴资金支配权、行政审批权、处罚权等这些公共权力，甚至自我设权，巧立名目地为本部门的团体谋求利益最大化。
如果追求政府的各种优惠或资源成为许多部门或市场主体的重要目标，而政府部门控制的资源投放又是所谓“专项性”的，决策具有很强的随意性，严重的设租和寻租行为都将不可避免。
以农业为例，这些年来，城市改革中的“条块分割”初步得到解决，农村改革中“条块分割”似乎还在加剧。涉农部门各自为政的现象比较突出。部门利益不断膨胀，假以支农惠农的名义扩张预算、编制、级别、职权，更有甚者，通过立法及其他政策性文件强奸民意，设立各种审批权限和资金渠道。
“各个部门、各条线，根子都在上面，每条线是越来越强化，但是强化的是权力而非服务，是向上加强而非向下加强；相互之间更是摩擦不断，下面就是拧不成一股绳。”浙江瑞安市副市长陈林2月11日对《投资者报》说。
中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军对此有也类似的说法，他在《WTO与财政支农》中认为，“所谓历年财政用于农业的开支或支农资金，实际上主要是部门开支，农业各部门如水、电、供销、粮食、农业技术等相关部门，其实是部门在财政的盘子里分配的所谓支农资金。实际上是部门在分配财政资金、在养人，而没有真正用于支农；有些投入可能转化为乡村债务和农民负担。”
如果根据“一号文件”，将“省管县”或“市管镇”的财政体制推向深入，这只是从横向的层面上减少了行政层级，但从纵向上，仍受到从中央到地方的各级职能部门的制约。而且这一矛盾已经上升为县域经济发展的主要矛盾。
地方各职能部门与中央各部委之间千丝万缕的联系，更使这一问题牵一发而动全身，长期以来已经形成了尾大不掉的既得利益集团。从这个角度出发，“要强县扩权”还必须从纵向上改革财政体制，其中最重要的就是重新划分财权。
重分财政蛋糕
前几年，浙江、湖北等省又推出了“强镇扩权”，赋予某些中心镇部分县级经济社会管理权限。但不论是“强县扩权”还是“强镇扩权”，在事权下放的同时，相应的也应该进行财权下放，以达到“事权和财权相匹配”的目的。即使“财权”不下放，至少“财力”也应该适当下放。否则，“财权上移，事权下移”，本身就背离了“省管县”或“市管镇”财政体制改革的目的和宗旨。
但要做到“财权”或者“财力”下移，其实并不容易。政府部门横向利益上的层级之争，往往以牺牲基层财政利益为结果。
浙江乐清市柳州镇的情况就很能说明问题。柳州镇是浙江第四强镇、温州第一强镇，2007年成为“强镇扩权”的试点镇，当年其财政总收入达到10.87亿元，但中央、省、市拿走90%多，留给柳州的只有8.74%，9500万元，其中教师工资就要4200万元，捉襟见肘的镇级财政根本无力负担大量公共建设，使城市公共基础设施建设和各项社会事业发展都远远落后于经济发展。
今年，乐清市政府已同意坚持事权和财权相匹配的原则，进一步明确市镇两级政府的财政收入划分，重新核准镇财政年度支出基数，以此划分镇财政收入的税种和费种，并同意适当增加财政能够参与分成的税收种类，适当提高镇财政的分成比例，提高土地出让金的返还比例，安排一定数量的土地出让指标给镇政府。也将增拨镇机关公务员和事业人员、大集体职工的人头经费。
按照乐清市政府的决定，“财权”和“财力”都进行了部分的下放，柳州镇的责权基本相匹配，相信财政上不会陷于“无钱办事”的窘境。
在“省管县”和“市管镇”的过程中，各地区都或多或少存在类似的问题，但最后能做到将财政蛋糕重新分配，实现“财权”和“事权”相匹配的为数并不多，一个重要原因就在于受到既有财政体制的牵制。
财政扁平化需要合力
“财政体制”改革的目标是要从根本上摈弃这些条块分割和部门利益，实现资源在各个市场主体之间的优化配置，加强政府调控宏观经济的能力。如果没有革除这些财政体制内的阻力，那么“省管县”或者“市管镇”的试点改革只是一个形式上的“扁平化”，财政层级的减少可能成为一个噱头。
财政部财政科学研究所所长贾康表示，财政的扁平化就是力求实现省以下财政层级的减少。“省管县”是将原来的五级财政变为四级财政，再通过乡财县管，进一步将四级财政转变为三级财政，这必然成为减少财政层级的切入点。
他认为，财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好省以下体制问题，化解基层财政困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项，其中核心的、实质的问题是，如何按市场经济导向考虑基层政府范围内和农村区域生产要素流动的制度安排。
这必须涉及农村土地使用权的流转制度、资金的流动融通制度、与市场化资源配置机制相适应的农业与农村区域税制建设、人口的流动制度，以及与建立统一市场、推进工业化和城镇化相呼应的农村区域社会保障制度建设等多方面的改革。只有在正确解决“三农”问题，才能真正推进分税分级财政改革，走活基层财政这步棋。
但要真正实现“扁平化”还需要从中央到地方各部门、各层级的支持与合作，仅仅靠某一个或几个部门来推动，或仅在某一区域、试点内实行，很难看到成效。
