回头路不是出路

经济观察报 秋风 司法体制改革已是无可回避的重要改革议题。

怎么改？整个社会存在严重分歧。大致上说，法律界内部多从法律职业化和司法独立的角度考虑，希望通过独立而达到公正；法律界之外的人们则更多地寄希望于监督，认为司法不公正的基本原因是法官权力的不受控制，因而改革的目标就是强化对法院以及法官的控制。虽然同冠以“改革”之名，但这是两种完全不同的取向。迄今为止的法院体制改革方案，就是这两种不同取向的改革的不同组合。

作为改革的对象，原有法院制度的基本特征是高度行政化，它首先表现为，其人事、财政严重依赖政治、行政部门;其次，其工作人员长期非职业化，大量没有接受过法律训练、没有法律从业经验的人士进入审判工作岗位;第三，法院内部同样高度行政化，在审理案件过程中，院长、庭长、审判委员会有权干预法官的司法活动。

上世纪九十年代末开始执行的 “一五”、“二五”法院改革纲要尽管有局限性，但已致力于弱化法院的行政化倾向，推进审判独立与司法职业化。应当说，这一方向的改革取得了一定进展。不过，近年变革的方向有所转移，转而强调对司法的外部监督，包括“群众”的监督，上级法院对下级法院的直接指导，乃至于政治、行政对法院的监督。最高法院近日公布《人民法院第三个五年改革纲要》似乎进一步确认了这种做法。

这一反转也许并不令人意外。过去若干年的改革，结果并没有如人们期望的那样高，黄松有事件更是给整个社会以强烈心理冲击。既然司法职业化、审判独立曾经是司法改革的基本方向，很多人也就很自然地在它与目前仍然存在的司法不公、司法腐败之间建立起直接因果关系：因为强调审判独立，法官缺乏外部监督，所以导致腐败更为严重。有些学者甚至相信，司法职业化将在社会中形成奥尔森所说的“分利”集团。基于这样的认知，走回头路就是合乎逻辑的选择了。

对这样的认知，回答恐怕只能是否定的。由于受到更为广泛的制度框架的约束，过去十年的法院制度改革只能算浅尝即止。法院内外制度安排的行政化格局并无根本改变，过去若干年发生的最严重的司法腐败、司法不公，正是外部的政府官员与法院内部的官员干预法官审判活动而形成的。另一方面，人们也注意到，过去几年发生的大多数司法腐败案件都呈现为“窝案”的形态，这显示，法院内部现有的行政化治理结构不仅未能约束法官，某种程度上反而成为腐败的便利管道乃至诱因。

基于这样的现实，法院体制改革当然应当继续着眼于弱化法院的高度行政化状况，变革法院内部治理结构，以扩大与巩固法院、法官审理案件的独立性，提高司法职业化水平。当然，法官理应受到监督，但在讨论监督机制的时候必须清楚一点：有了审判独立、司法职业化，合理的监督才是必要的，并且，监督也才可能是有效的。

出路是制度变革

讨论法院制度变革，更需要具有制度主义的视角。

考虑到现代社会治理的基本原则，合理的法院制度变革方案必须有能力妥善地处理法官审判独立与监督、法官的职业化与民众参与之间的关系，在两者之间保持平衡。事实上，理论的逻辑与世界各国经验均可表明，透过合理的制度设计，是有可能化解这两者之间的紧张，并且更进一步，可使两者同时有助于司法公正目标之实现。此中关键是构造一个合理的法院体系，即设立一个复合的法院体系，让按照不同逻辑运转的法院实现合理的混合，从而同时实现与司法相关的多个价值。

简而言之，整个司法体系可以划分为同时并存的国家法院体系与社区法庭网络。所谓社区法庭网络系以自治的村庄、社区、行会、市场等社会制度为依托，按照某种比较灵活的程序裁决大多数琐碎的纷争。国家法院体系则裁决较为复杂而重要的纠纷，基于政治与行政管理的现实，它又可进一步划分为中央法院系统与地方国家法院系统。最高法院则是所有这些法院的终审法院。

社区法庭网络作为社区自治的一种制度安排，其法官由社区德高望重之非专业人士担任，并且完全可以定期轮换。当然，国家法院体系也可完善陪审员制度，在疑难案件中组成较具有权威的陪审团。这两者可为民众广泛而深入参与司法提供有效的制度化渠道。目前有些地方在群众路线名义下所推广的法官深入社区的做法，则混淆了国家司法与社会自治的界限，不伦不类。

在社会法庭网络解决大多数琐碎纠纷的基础上，国家法院还可以从容地改革审级制度。目前的四级二审制的审级过短，没有给当事人提供充分的上诉空间，且将终审限制在地市一级，很容易受制于地方权力网络的操纵。司法不公与腐败与其有极大关系，自然会诱发司法性上访。世界上绝大多数国家实行三级终审制，这其中自然蕴涵着司法的内在逻辑。二级终审改为三级终审，将为法院体系内部的有效监督提供更为有效的制度化渠道，并使法院体系的判决有可能摆脱地方权力网络的影响。

司法摆脱地方影响、控制的根本制度还是设立中央法院系统。中国是一个大国，行政分多个层级，高度行政化的地方法院也就同时高度地方化了。其结果是，法院更多地在意地方政府的政策而不是全国性法律。于是，庄严的全国性法律就没有积极而合格的执行者，反而要给地方政策让路，地域歧视、地方保护等等现象自然层出不穷。如果设立中央法院系统，就可以有效地执行全国性法律，为全国性大市场与大社会的发育和正常运转提供坚实的法律支持。

中央法院系统应当是高度精英化的，它可以从容地审理跨地域的、涉及到地方政府的、最为复杂的案件，并通过制作指导性案例，在法律的缝隙完善法律。不仅如此，中央法院系统还能够通过受理民众起诉地方政府的案件，约束地方政府的行为，审查地方性法规、政策的合法性，在某种程度上，一个有效运转的中央法院系统将逐渐以法律监督机制分担目前高度行政化的中央政府监督地方政府的责任和负担，从而推进社会治理结构的转型。

在这样一个复合的法院体系中，法官独立审判与对司法的内外部监督、司法职业化与民众参与之间的紧张、冲突，将得到有效化解。民众可以直接参与社区司法，国家法院则向职业化方向发展。但这个职业化的法院体系并非没有监督，上下级法院之间、中央法院与地方法院之间将形成有效的监督、激励、约束机制。

最为重要的是，一个规模适中的精英化法官群体内部更容易发育并执行司法伦理，这样基于自我内心自觉的伦理意识，对于司法公正的效用，当不亚于外部监督。而现在，法官规模过于庞大，法官疲于奔命，不利于司法伦理发育，也不利于法官理性地裁决案件。

上述改革设想或许过于理想。但是，欲解决司法不公、司法腐败这一当代社会最严重的问题，实现中国社会治理模式的转型，人们必须致力于寻找正确的解决方案，而不仅仅是在可行的方案中间打转。真正的改革就是要超越现有制度框架的逻辑，否则，必然是徒有改革之名，而无改革之实。

(作者系知名学者)