在“保增长、扩内需、调结构”的政策实施过程中，如何平衡以应急为目标的基础设施投资与以促进消费增长为目标的结构调整，将是政策决策中的一个难点问题。

从4月16日国家统计局发布的我国一季度经济数据看，GDP同比增幅6.1％，其中消费、投资和出口三大需求对GDP增长的贡献率分别为：最终消费拉动GDP6.1％增幅中的4.3个百分点，投资拉动2.0个百分点，外需负拉动0.2个百分点。相关数据显示出，去年10月以来中央关于扩大内需、促进经济平稳较快发展的一揽子计划，使经济形势出现一些积极变化。

我们知道，2009年，我国宏观经济政策基调可以总结为“保增长、扩内需、调结构”。这一政策在下一步的实施中可能遇到哪些难题和挑战呢？

扩大内需的来源主要有两部分，消费拉动和投资驱动。理论和实践证明，投资对拉动经济的效果非常迅速，而通过增加收入、减税等方式促进消费的时滞效应较强。这是短期和长期的选择，也是目前扩大内需的政策主要倚重于投资的一个原因。

但是，如何平衡以应急为目标的基础设施投资与以促进消费增长为目标的结构调整，将是政策决策中的一个难点问题。

当前基建投资实施存在的三个问题
宏观刺激政策不能仅依赖大型基础设施建设，重点还应当放在鼓励消费上。到目前为止，可以观察到的政策重点，还是1998年应对危机时就已常用的大型基础设施建设，但靠基础设施建设投资拉动内需也只能理解成应急性的措施，而且目前的实施也存在以下的问题。

首先，经济环境不同。1998年既有社会效益又有经济效益的基础设施项目比较多，然而经过十年的发展，中国的基础设施建设得到了极大的完善。目前，很多的基础设施往往有社会效益却没有经济效益。比如说污水处理厂，环保部门的数据表明，有1400个建成的污水处理厂已经建成但是没有运行。城市地铁的建设是另一个很好的例子，现在很多城市都在建设地铁，但是全世界可持续健康经营并且盈利的地铁是极少的。这些基础设施的建设不仅在当前要为刺激内需做出贡献，从长期看也不能成为未来经济增长的潜在包袱。

其次，经济结构已发生变化。1997年时，政府和国企可以支配的资源占整个经济的比重超过一半；到2008年，随着民营经济的高速发展以及国有企业的股份制改革，中国的经济结构中70％已经是非公有制经济，政府和国有企业投资的带动作用相对降低。

最后，需要防止对投资的继续过度依赖和投资的高速增长可能对消费带来的挤压。在世界主要的经济体中，中国的投资占GDP的比例已经是全世界最高的国家之一。中国曾经就是因为投资增长率过快、投资占GDP的比重过高而导致了严重的产能过剩问题。在当前亟待扩大内需时，我们可以考虑刺激投资，但是要防止对于投资的过度依赖、以及由此可能导致新的产能过剩的发生。

1998年应对亚洲金融危机时所采取的积极的财政政策，对当时应对经济的迅速回落无疑发挥了十分积极的作用，但是从10年来的增长情况看，消费对GDP的贡献度却持续从当时的45％左右下降到35％左右，处于历史上的较低水平。因此，与1998年相比较，现在需要在扩大内需方面进行更多的改革开放方面的积极创新，社会保障制度、养老、医疗等都应该有更多实质性的举措。

扩大内需期待基础制度改革
扩大消费需投入更大努力，应对社会保障和收入分配等基础制度框架进行改革创新。

一段时期以来，研究界一直关注内需的疲弱特别是消费对于GDP贡献度的下降，但是，在外需增长势头较为迅猛时，内需的扩大往往容易受到忽视。同时，较之投资的迅速启动速度来看，消费的扩大往往需要对整个国民收入分配制度、社会保障制度等进行制度创新，因而需要付出更大的努力。

从政策效果看，启动投资、特别是政府投资来刺激经济往往见效较快，而以增加收入、减税等促进消费的方式来拉动内需存在时滞性长的弱点。但是，在当前的结构调整压力下，仅仅依靠投资来带动，可能并不能有效解决此次经济迅速回落中所暴露出来的对于投资的过度依赖、以及产能过剩等问题，关键还是消费扩大的政策措施。

扩大内需短期政策应侧重民营经济

扩大内需中的短期政策重点应当放在能够大量吸收就业的民营经济上。

目前，从大型基础设施建设的刺激内需政策角度看，大量基础设施项目可能基本集中在大型的垄断性国有企业，一些企业称为调整中可能出现的“民企国企化，国企央企化，央企垄断化”的现象可能并不一定准确，但是如果调整中出现对劳动密集型企业冲击过大、大量资源投入到垄断的资本密集型企业中，则是需要防范出现的状况。

对于这些能够大量吸收就业的企业来说，最为需要的，可能不仅仅是新上一些基础设施项目，更多能够惠及他们的，可能还是减税等政策举措，以及放松管制、降低准入门槛的举措。

如果说中国经济可以在金融危机这一次外部压力推动下完成向内需主导增长的格局的转型，那么要走出当前的调整压力，时下中国最为需要的，将是能够充分利用这一次扩大内需、应对危机的机会，打破那些能够吸收巨大就业和创造内需增长点的行业的垄断和管制，重新根据自身的优势重新布局扩大内需的政策举措；中国的企业也应当有更大的视野，在新的环境下重新调整策略、重新布局自身的资源，为中国经济的转型和走出调整形成新的推动力。

在具体的政策操作中，从推动结构转型的角度看，中期的政策目标可能是希望降低对于投资的过分依赖，提高消费的贡献，但是目前所应用的应急性的措施又必须依赖投资，这可能在特定的阶段的政策操作中出现矛盾。

基于以上考虑，在宏观经济稳定下来以后，我国促进经济发展的政策重心需要很快转向实质性的扩大内需、扩大居民消费的方面，转向促进就业。

(作者为国务院发展研究中心金融研究所副所长，教授，博士生导师)