经济观察报 蔡永飞/文 近年来，在行政管理体制改革进程中，许多人一直在强调要解决“权力过分集中”的问题，也一直伴随着建设“小政府”的呼声。近日发表在《珠江晚报》上的一篇评论标题就是《大部制改革的目的是小政府》（2009年9月14日）。这样的认识可能是需要深入辨析的。在我看来，政府大小不是问题，关键在于能否履行好服务职能；集权多少也不是问题，关键在于权力能否受到有效监督。

因此，第一，大部制改革不应当以“小政府“为目标，而应当以“强服务”为目标。虽然在满足公众服务需求的前提下政府应当是越小越好，但既然政府存在的目的是为社会公众服务，那么，政府机构改革和建设的目标，就应当设定为“强服务”，而不是“小政府”。也就是说，如果社会公众需要的话，政府大一些也不是不可以的；如果不能全心全力为人民服务，政府即使只有一个人也是多余的。“小政府”不能绝对化，“强服务”才是硬道理。

事实上，现阶段乡镇机构改革中盲目追求减少机构、减少财政供养人员的做法在一些地方已经带来了严重问题。据有学者调查，由于乡镇机构服务能力的弱化，一些地方在政府退出的领域竟然由黑社会替补了进去。原因很简单，公众所需要的服务是客观存在的，政府不去服务，别人就要去做，不管做的方式是什么。农民生产生活需要金融服务，法律规范的金融机构不贷给农民，地下钱庄甚至黑社会的高利贷就要进去。这样的教训不仅在下一步乡镇机构改革中要加以吸取，在更高层级的机构改革中也应当引以为戒。关键是，改革的思路不应局限在“小政府”的追求中不能自拔，而应当把努力满足公众服务需求放在改革目标的首位。

第二，大部制改革不应当以分散权力为目标，而应当把制约权力作为目标。常有人说，1982年以后国务院机构改革先后进行了6次，但总是“前精简后增员”、甚至是“边精简边增员”；2008年国务院的 “大部制”改革只是将原有的28个部委减少至27个“大部委”，反而还新设了四个局，意思大概是说这些单位都不愿意放权、不愿意精简机构。其实，这些有权机关缺乏“精简机构”的觉悟只是问题的次要方面，根本问题还在于权力缺乏制约和监督。深圳市常务副市长李锋在谈深圳机构改革问题时说，“凡不该政府做的，政府要坚决退出，即使市场暂时做不好，政府也要充分放手，积极创造条件支持社会组织和企业去做”，应当说这一思路是可取的，如果政府管了不该管的事就应当退出来。但是，改革的出发点、根本的着眼点不应当是减少政府机构的权力，而应当是建立权力制约和监督的体制机制。

以笔者之见，“权力过分集中”，也就是管得太多，的确是一个问题，但美国总统跟许多国家的领导人相比也算是管得太多的，为什么没有被要求分散权力呢？那是因为，集权多少不是问题，问题在于有没有监督。什么叫“一管就死、一放就乱”？权力集中的时候没有监督就会死；权力分散的时候，没有监督就会乱。要害是权力必须受到制约和监督。如果改革仅仅着眼于使集中的权力分散，就可能发生偏差。

或许可以说，深圳市行政管理体制改革中令人担心的是它的行政权力三分的改革试验。所谓“行政”，本来就是执行的意思，行政机构就应该而且必须实行行政首长负责制，他的权力是不应该分散而应当是相对集中的；分权应当是指行政权、决策权、监督权既相互制约又相互协调的关系。在行政机关内部设立监督权虽然也会起作用，但从根本上说是没有意义的。监督权应当在行政权之外，只有在实行“异体监督”的条件下，监督才能有效果、有效率。对政府权力的制约和监督，应当主要由民意机关即人大来实施。比如说，人大把政府财政预算监督权落到实处，政府每花一分钱就得到人大的批准，除法律规范、人大批准以外政府不发生任何行政行为，人们还怕政府管事多吗？反过来说，如果政府部门在花纳税人钱的时候总是公开透明、没有任何猫腻，还会有那么多部门争揽权力吗？

其实，所谓“大部制”改革，它的目的恰恰就是要集中权力，解决权力分散而难以协调的问题。所以，改革一定要把着眼点、着力点放在建立权力制约和监督的体制和机制上，而不是其他。

（作者系民革中央办公厅副主任、研究员）