经济观察报 陈哲/文 世博前夜，浦东迎来了开发开放20周年，而其演绎国家综合配套改革试点的角色，也已经有五年了。

在过去一年中，浦东迎来了“两个中心”、迪士尼、大飞机、南汇区并入等诸多利好消息。此时，那些对浦东发展能否保持高速发展势头的质疑，也随之消散。新浦东已然敲定了二次创业的大战略，规划出“7+1”的生产力布局。作为新一轮国家战略的核心功能区，新浦东已再次起航。

“7+1”布局

承载新的国家战略、行政区划变更等一系列重任，上海和浦东的主政者首要解决的问题是：如何在上海建设两个中心、发展现代服务业和先进制造业，发挥浦东新区的核心区功能。

浦东此前的开发布局，分为陆家嘴、张江、金桥、外高桥、（世博）三林和川沙六大功能区，而航运中心建设和南汇并入浦东等变更，需要主政者在生产力布局上作出重大调整。

“19号文件四个关键词是金融中心、航运中心、先进制造业、现代服务业。‘7+1’产业布局就是根据这四个关键词来的。”浦东新区区长姜睴说。

所谓“7+1”，包括以洋山保税港区、外高桥港区和浦东国际空运保税区（三港三区）为主的上海综合保税区板块；以重装备产业、物流为主的上海临港产业区板块；上海国际金融中心建设的主要载体陆家嘴金融贸易区板块；张江高科园区板块；原浦东金桥和原南汇工业园等组成的金桥出口加工区板块；临港主城区板块；以迪士尼项目为核心的国际旅游度假区板块。“加1”的“1”是后世博板块，相关的发展规划、管理体制仍在研究中。

据本报了解，前两个板块，上海市政府成立了相应的管委会，实行“市级区管”体制。后四个板块也已在浦东新区层面成立相应的管理委员会。国际旅游度假区板块和后世博板块的相关发展规划、管理体制仍在研究中。

上海综合保税区板块中的“三港三区”联动，是两区合并后要素整合的典型。按照规划，洋山保税港区将大力发展国际中转、现代物流、商品展示、仓储租赁、期货交割等多层次业务；外高桥保税区重点开展国际贸易等货物和服务贸易功能；浦东机场综合保税区重点发展航空口岸物流、贸易和金融服务等功能。

相关人士介绍，这种产业布局最大的亮点是，虽然三港三区地理上不在一起，但却实现了资源有效整合，避免了之前因为属于不同板块而引发的恶性竞争。

生产力格局的重布，在很大程度上缓解了上海建设国际金融中心、发展先进制造业在空间方面的压力。

截至2009年底，陆家嘴金融贸易区集聚了556家金融机构 （新区603家），约占全市的70%；建成商务楼宇面积860多万平方米；2009年完成各类税收超过300亿元。但此时，陆家嘴却饱受部分企业因土地资源稀缺、商务成本高企而迁出的苦恼。

陆家嘴金融贸易区一位负责人透露，“十二五”期间，将推动上海中心、上海船厂地块、世纪大道两侧等约300万平方米的商务楼宇建设。“下一步，金融政策如果再放开，相信我们将迸发出巨大的经济能量。”

延续“小政府和大社会”

两区合并后，浦东新区面积扩大到1210平方公里。如何对面积更大、人口更多、产业布局更复杂的新浦东进行有效的改革和管理，也给主政者提出了更高的要求。

浦东官员的解读是，“7+1”既是一种生产力布局，也是一种体制设计。市、区两级赋予各开发区管委会相应的权力和资源，力求做到“区内事区内办”，让开发区心无旁骛地搞开发。同时，对38个街镇，财力下沉、权力下放、重心下移。

开发区和街镇互不隶属，均直接接受新区政府管辖领导，整个体制是扁平的，有利于提高效率，有点儿像“上面捏紧拳头、下面放开手脚”。

此前，浦东新区作为副省级行政区域，下辖陆家嘴、外高桥、川沙、金桥、张江、三林六个功能区。这些功能区诞生于2004年，当时浦东下辖了4个国家重点开发区，土地资源消耗巨大，引来外资没地方安置，而周边的乡镇土地资源又非常丰富，为了实现有效协调，功能区应运而生。

此外，原浦东面积大，下面数十个乡镇、街道，“新区直接抓镇、街道，有些力不从心。”一位浦东新区官员说。

虽然此前的5年中，浦东设置了功能区这一层级，但在实际运作中仍然出现了一些问题。首先，乡镇因为受到新区和功能区双层领导，干部反映 “管得太死”的矛盾较为突出，其次，在功能区内部，主要的资源、权力还是在类似陆家嘴集团、张江高科集团这些开发公司手中，管委会的职能实质上被弱化。

不过，由于原六大功能区内各自设置了开发区管委会，人员编制上是一套班子、两块牌子。在“7+1”板块下，各开发区管委会人员分流压力不大。

转变政府职能，实际是国家给浦东“三个着力”的要求之一，而这在浦东也有着较好的基础。如今的浦东，就是在政府“9部门800壮士”的基础上发展而来的。由于对“小政府、大社会”模式的有效探索，浦东得以名满天下。

据统计，浦东新区现在区政府工作机构是19个，而上海市郊区均数为28个、中心城区26个；每万人行政编制数4.8人，不到全市的1/2。“今后将继续保持‘小政府’的特点，机构轻型化是要始终坚持的。”姜睴说。

20年后二次创业

综合配套改革自2005年在浦东率先试点后，每一个亲历者都深切地感受到，浦东这5年的试点之路并不平坦。

一位浦东官员回忆，在争取综改首个试点时,对于综合配套改革具体包括什么内容,没有现成模式和标准答案。浦东提出了“三不原则”：一不要政策；二不要项目；三不要资金。

浦东最终获得的综改政策,有两条明确原则:一是综改不是单一的行政体制改革或经济体制改革，而是全方位、综合性的配套改革组合；二是中央不给特殊政策或资金支持，更多地应当通过政策的自主创新来进行“自费改革”。

经过20年的发展，浦东经济基数增大，但也开始遇到可用土地资源稀缺、发展层级偏低等问题。

尽管浦东近年来的经济增长一直保持两位数以上的增速、陆家嘴金融中心的轮廓也已初现，但金融创新、金融活跃度还不够。尽管单就数量而言浦东也可谓人才济济，但在全国乃至全球具有影响力的领军人才仍然屈指可数。

同时，外界开始频频批评浦东在精神上“懈怠”，认为浦东缺乏当年的探索精神。

在外部，天津滨海新区、深圳特区等国家试点，当前发展势头十分迅猛。内有瓶颈，外有追兵，浦东二次“创业”已迫在眉睫。

南汇区刚刚划入浦东新区时，一位浦东新区领导在某次工作会议上说，“创业难、守业更难。浦东现在还谈不上守业，而是要二次创业，靠守业没有出路，二次创业才是出路”。

一些专家认为，改革探索是浦东的生命线，甚至可以说浦东的改革探索比发展更重要。

“浦东发展有很大机遇，但是也有两个大挑战，”姜睴说，“一是浦东新区整个产业结构的调整，怎么样真正做到走在前列。二是怎么样真正形成它的核心竞争力，能够在国际上具备竞争地位。”