经济观察报 李伏安/文 美国金融体系改革最近吸引了各国关注，其中美联储的身份问题是一个焦点。货币政策的制定和实施者是否也能完美扮演宏观审慎监管的职责？监管是不是应该和货币政策合并到一个角色中去？这是美国关注的问题，也是经济危机过后全球都在反思的问题。

发展中国家的金融体制和美国等发达国家存在着显著的差别。笔者认为，在金融体系尚不成熟、治理尚不严谨并且存在亲经济周期、亲政策的前提下，发展中国家货币政策的制定和执行者不适合同时成为金融监管机构。

由于历史背景，在发展中国家，央行、大的商业银行都跟政府有直接的联系，对政府出台的新政策响应很快。这种独特的体制在金融危机爆发的情况下，能够迅速向经济“输血”，显示出了巨大优越性。但作为一柄“双刃剑”，这种亲政府的金融体制很容易在控制经济过热或者刺激经济增长的时候暴露风险。

货币政策制定者在一个下滑的周期里需要实行宽松的货币政策，向市场输入流动性以提振经济。然而当市场出现问题的时候，银行出于风险的考虑，实际上希望能够对放贷执行更加审慎的管理。

有的情况下，尽管利率一降再降、流动性一放再放，市场仍不能转好。此时，如果货币政策制定者身兼监管职能，就可以用行政性命令要求银行大幅增加放贷规模。发展中国家的金融机构本身就存在 “亲政策”性质，对政策的传导主动性要远远高于西方国家。因此当货币政策制定者下令扩大放贷的时候，商业银行往往容易会很迅速地以牺牲贷款质量为代价来响应宏观调控的需求，因为其公司治理和公共治理都不可能让其银行行长像私营银行家那样更关注银行未来的风险。

商业银行能够迅速地理解政策，配合政策，其实是一件非常好的事情，对国家在经济危机时步调一致起到了非常大的贡献，中国在金融危机中的出色表现就证明了这一点。但是需要明确的是，对政策的支持，不应以牺牲商业银行管理信贷的自主性为代价，不应以改变审慎管理策略、降低贷款质量为代价，否则有可能酝酿更深层次的系统性风险。

在中国经济发展历程中，我们很惋惜地看到，有些地方政府的确存在以行政命令要求商业银行放松贷款标准以支持经济增长的行为。追根究底，除了深层次的体制机制和银行治理结构原因以外，这其实和货币政策、监管的一体化不无联系，因此，尤其在深层次变革还没到位以前，我们特别要注意防止过度的亲政策行为，或者过度地使用最后贷款人职能来救助本应倒闭的金融机构，减少监管责任和监管压力的行为。

回顾经济危机的起始和末尾，我们能看出宏观调控、监管和商业银行的步调存在强大的一致性，从而造成了“一起向后退”或者“一起向前冲”的举动，控制过热或者刺激经济时候惯性很大，刹车比较艰难。金融系统的“亲经济周期性”其实最需要一个独立的监管机构来实施“反周期”监管。

在美国，货币政策制定者美联储负责向国会汇报，并不对美国政府负责，号称可以将维护美元稳定和维护美国经济增长独立开；而商业银行主要对市场负责，如果银行认为市场不好风险太大不能过多放贷，即使奥巴马出于刺激经济的考虑出面斡旋，也不能说服银行放贷。

这种体制里，似乎宏观调控、金融监管和商业银行的市场行为之间相互脱钩，因此很少会出现货币政策宽松时，监管随之放松，而商业银行“秉承政令”疯狂放贷的局面，但如果美联储今后被赋予更多更大的监管责任后，如同时需要承担货币政策责任和监管责任时，也难免不会出现自身“左手洗右手，右手洗左手”的行为。而且我以为，这也是“格林斯潘怪象”——退休前评大师，退休后挨大骂——根源：即系统性风险的积累。

因此，货币政策和监管一体化的另外一个弊病，就是货币政策的执行者必须同时扮演救助者和监管者两个矛盾的角色，顾此失彼，不能有效完成使命。

市场上行阶段，金融机构的内在问题都会被欣欣向荣的表象掩盖。然而当市场出现周期性的下滑，金融机构很容易暴露出种种问题，这些问题还会因为经济下滑变得更加严重。因此机构此时容易出现业务规模收缩、关门倒闭的现象。管理不善的机构破产消失，由健康的新机构取代，这是金融市场的退出原则，是实现自我更新的良好途径。

然而，当货币政策制定者身兼监管职能，一旦机构出现问题，暴露出来的监管缺陷会让货币政策执行者觉得如芒在背。为了能够避免机构倒闭引来对其监管能力的批评，也为了能在经济下滑时刻稳定市场，作为“最后贷款人”的央行自然会向行将倒闭的机构提供流动性，予以救助。

这时，货币政策制定者要负责提供流动性，还要负责市场准入和监控，几项功能之间出现矛盾是很自然的。“救世主”要怎样扮演“大法官”？

在美国等西方国家，金融危机中出问题的主要是新业务、高杠杆的部分，银行传统的信贷管理、操作风险管理都很强，对贷款项目的审核、对还款人的还款能力和发展前景的评估也要比我们银行好得多。这样的情况下，在经济过热的时候，银行能够比较审慎地去选择一些机构客户，金融系统拥有一定的“反周期”纠正能力。

而在发展中国家，因为在金融系统的管理上不成熟，金融机构内部管理风险的能力较弱，经济下滑时机构出现问题的几率就更大，金融市场自我更新的需求也更旺盛。因此，货币政策和监管放在同一个机构里，监管应该起到的作用很容易被央行的“救助”功能所取消；而市场退出的缺失，会将风险掩盖推迟，最终更可能出现系统性风险。

美国此次进行金融体系改革，参议院银行委员会主席多德曾起草了一份草案，提议由美联储专司货币政策管理，同时另起炉灶设立金融机构监督管理局，承接货币监理署、储蓄机构监理署、联邦存款保险公司和美联储的监管职责。

虽然多德的提议并未能别纳入4月底进入参议院表决的 《2010重塑美国金融稳定性》法案，但其对发展中国家今后的金融体系改革有着非常好的借鉴价值。维护审慎监管的独立性，避免将其归入货币政策的制定和实施机构，这或许才是最适用于发展中国家的金融体制。

（作者为中国银监会创新业务部主任）