经济观察报 记者 宋馥李

　　2011年2月21日，焦作市 “两会”开幕，焦作市的2011年度财政预算报告（草案）接受审议。

焦作市政协委员杨家卿注意到了一个有趣的事儿，在会议中心的圆形报告厅里，焦作市财政局搞了些小创意，以动漫形式解读政府财政预算项目支出。短短8分钟的动漫，包含了丰富的信息，展示了焦作市2011年度市级财政资金安排的概貌：教育支出1.08亿元，社保医疗支出1.96亿元，城市建设支出1.98亿元……

焦作的预算公开发端于1998年，在12年的财政改革中不断深化。当全国大部分地方还在为预算支出公开不公开，公开到类还是款而博弈和交锋时，焦作的财政改革已持续了10年，预算公开早已成为常态。

登录焦作财政综合信息网，名为“财经沙盘”的栏目下，可以查询到历年的财政预算和决算，这些预算细化到项级科目。还有财政供养的各部门事业单位的公务员的工资福利收入，例如：市委书记路国贤的职务工资1410.00元、级别工资1387.00元……实发工资4697.13元。

民权何以伸

去年10月，焦作市某部门的报账员到会计工作站报账，遇到了新的问题，虽然单位拥有预算资金的使用权，但他被告知“报销暂停”，并领回一张《预警通知书》。通知指出，单位车辆运行费支出过快，要求查找原因、说明情况，并制定有效措施。

这是2010年7月焦作市 “公务支出量化控制和预警管理”全面推开后的影响力。这项新的改革举措，直接指向敏感的“三公消费”，市直各行政事业单位公款出国 （境）、车辆运行、公务接待等主要公务费用支出。具体做法是：量化控制指标，明确支出“上限”，各单位诸如接待费、公车燃修费等，每季度有个预期警戒线，当达到或超过这个警戒线，就会受到警示甚至限制。

前不久，焦作市财政局宣传科科长赵立峰收到一条短信。短信是孩子的学校群发的，呼吁家长们在财政局公开征集下一年度预算项目的意见时，一定要投票涉及学校建设的项目。

2007年底，焦作首次将60个公共项目放在网上让公众投票，并最终根据得票多少选出前10项列入政府预算。

这样的投票有什么作用？

2010年，焦作市财政收入中除了保证基本支出，可真正用于办事的可支配收入是7个亿，而来自各部门事业单位申报的项目资金则是80多个亿，这个比例达到了1:13。

“分配的过程非常痛苦。征集民意，专家论证是我们最大的依据。”焦作市财政局预算编制局局长任立宏说。

焦金雷是焦作大学党委副书记、教授。从参与预算以来，他从一个热心于预算监督的公民，成为了论证专家库里的专家，手上握有焦作市财政局颁发的聘书。他觉得格外有荣誉感。“每次开论证会，我都感觉是代表焦作纳税人，给他们的钱把关。”在他的办公室里，有关预算监督的材料，足有一米高。

焦作市财政局预算监督局副局长郭芳，常常负责具体组织社会听证会。在她的印象中，听证单位常会被听证代表问得下不了台。1月27日，在城市公交财政补贴项目社会听证会上，来自市公交公司的一项支出安排，就受到了几名代表的质疑，该笔资金用于为公交车安装GPS监控系统，目的是可以随时掌握车辆运行间隔，提高营运效率。

结果，有听证代表便拿出了非常具有说服力的依据：在焦作，公交车的配置水平是每万人7台次，而国家规定要达到每万人12台次，焦作的公交车配置还存在很大缺口。在现有车辆上安装GPS，属于锦上添花，还不如用于购置车辆，这样更能发挥这笔钱的效用。

焦作模式引起关注

冯素霞是焦作市财政局一名普通的会计，作为第一线的人员，她亲历了焦作财政体制改革的主要时期，也包括2000年那次会计委派的“夺权”。之前，她是焦作市政公司的会计，改革后成为一名政府会计。

在那之后，她的工作“发生了很大的变化”，不用再惟领导之命是从了，超脱了很多，但在专业上的压力却更大了。如今，她要负责几个部门事业单位的会计工作。刚改革的时候，很多单位是不习惯的，私下打招呼请她放松监管。但这几年下来，焦作的部门和事业单位已逐渐习惯这种管理方式。

要谈焦作预算改革，不能不谈发生在2000年3月3日的这件事。

这一天，焦作断然强推会计委派制度，宣布由政府会计“夺回”全市财权：251个行政事业单位的财务科被14个会计工作站所取代，财务章被收回，银行账户被取消，原有的600多名会计的工作被78名委派会计所承担。在保障单位资金使用权、所有权、审批权不变的前提下，实行国库统一账户、统一收付制度，单位财务报账实行一把手、纪检组长、报账员、委派会计“联签会审”。

时隔多年，每次谈起，财政局局长申相臣都会用“惊心动魄”来形容。当从各单位清理出滞留、挤占、挪用、坐支非税资金2亿多元时，所有人都惊呆了：当年焦作市本级财政收入也只有6亿元！

“会计委派”为下一步深化改革提供了平台。之后十年，焦作市财政局推行的四权分立、村财乡监、乡财县管，都直接受益于会计委派。焦作市财政局预算编制局局长任立宏说：“可以说我们的会计委派制抓住了根本。”

悄然实行了几年后，焦作经验或者说焦作模式，逐渐引起关注。

多位公共财政的研究者认为，“参与式预算”可以作为政府治理改革的切入点，有序引导公众参与，推进基层民主。在这种背景下，无数希望投射到焦作这个河南西北部小城：焦作预算改革能否持续深化，为中国的预算改革提供镜鉴？

“历史的机缘和不间断的尝试，让焦作财政改革跑在了前面，但接下来，改革的深入和提升，则需要自上而下来推动政府治理方式的变革。”见证了焦作预算改革全部历史的焦作市财政局副局长张继东说。