经济观察报 记者 谢良兵

　　2月22日，成都市人力资源和社会保障局对外宣布，自4月1日起，成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险与城镇职工社会保险并轨。“农民工身份将消失，全域成都城乡劳动者将同等享受社会保险待遇。”该局副局长张小江说。

2010年11月16日，成都市开始进行全域自由迁徙的户籍改革。为配合此改革，12月13日，成都户改所涉城乡房产管理局、人力资源和社会保障局、公安局等八个部门的实施细则均已草拟完毕，并上报成都市委。

这些原本计划在去年年底就出台的细则，直到近日才现身。2月10日，成都市就业局宣布出台统一城乡就业失业登记管理和就业援助工作的相关规定。2月18日，非城镇户籍从业人员综合社会保险并轨城镇职工社会保险有关政策措施正式印发。

接下来，8个部门的相关户改细则都将陆续出台，被寄予厚望的成都户改也正式拉开帷幕。除被媒体称为最彻底的户籍改革之外，也有论者称，成都户改将是中国城市化的新起点。

身份的平等

自2003年成都市进行统筹城乡工作以来，成都市有关方面就一直在做缩小城乡差距的努力。成都方面提供的数据显示，在2004年，成都城乡人均公共服务投入的差距是1542.8元；到了2009年，城乡人均公共服务投入的差距缩小到136.2元。

这种差距将进一步被弥补。以社会保险为例，成都市人力资源和社会保障局副局长张小江向本报记者透露，综保细则实施之后，农民工在已经实现住院医疗保险、工伤保险待遇与城镇职工同等的基础上，将实现基本养老保险、失业保险、生育保险待遇与城镇职工一致。

此前的成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险，是专为农民工量身定做的。“虽解决了广大农民工在进城务工期间的社会保障，但相关待遇只有城镇职工的一半。并轨之后，将实现同等待遇、同等权益和同等保障。”张小江说。

成都市就业局就业援助处副处长蒲龙告诉本报记者，之前农村没有“失业”一说。但是成都进行统筹城乡工作尤其是农村土地确权之后，新增人口原则上无法再获得土地，他们和失地农民一样可能成为新的失业群体。“这些人将与城镇居民一样享受相关的就业扶持政策。”

除了社会保险和就业等，成都此次户改，在住房保障、政治权利和民主管理权利等各方面均强调了城乡平等，突破了以往阻碍户改前进的桎梏。

区域内最彻底的改革

城乡统一的公共服务和社会保障体系，曾经是中国城市化能否顺利实现的重大挑战。也因此，为了实现所谓的统一，许多地方政府采取了“以土地换保障”和“以土地换户籍”等方式，也就是农民要享受与城镇居民一样的公共服务，必须支付相应的代价。

成都最初的户改也未能脱离这样的怪圈。2007年成都成为中国统筹城乡综合配套改革试验区之后，为了形成土地的规模集中，在一些区县开始实行被称为“土地换社保”的双放弃模式，核心要点就是鼓励农民放弃土地，向城区集中。

但是，成都方面很快发现，这一做法严重阻碍了农民进城。成都市统筹委副主任秦代红在接受本报记者采访时说，进城最大的障碍就是来自农民对于自己财产——宅基地和承包地的担心。

2008年，借由灾后重建的机会，成都市展开了农村产权制度改革。通过对农村土地确权，明晰了农民的财产权，农村产权交易制度又让农民的财产有了流动转让的权利。秦代红说：“这样，农民的财产有了保障。”

但成都的户改只是全域成都内的最彻底的改革。与中国很多地方的户改一样，成都户改也仅覆盖本市户籍人口，尚未涉及外来人口的落户以及福利均等化。而打破地域限制，才是中国户籍改革中真正最大的难题。

当然，在成都户改中也能看到变化的端倪。在成都户改中提及：“凡按照相关政策迁入落户的市外人员享受与本地居民同等的待遇。”据介绍，外地户籍来成都工作的进城务工劳动者，也和成都市城乡居民一样，参加城镇职工社会保险，待遇一致。

户改的难题

郑州的户改中曾因改革资金压力而被迫夭折，因此更多的人也关注成都户籍改革的成本。在本报记者的采访中发现，关于改革所需的资金，政府方面和专家学者方面给出了截然不同的结果。

政府方面并不担心资金的压力。成都市统筹委社会处处长刘礼说，7年来，成都市在建立均衡化的城乡公共服务体系，解决城乡之间的权利和福利差异等方面投入了不少“真金白银”。比如，为了补齐城乡教育差，成都3年投入了9个亿。

秦代红称，“我们不是一夜之间要来填平城乡差异，而是已经持续投入了7年，所以现在户籍改革已不会增加太多的投入。”今后在统筹城乡包括公共财政的使用上，成都将继续加大对农村投入，预计六成左右投向农村，四成左右投向城镇。

就已进行改革的综保和就业援助而言，相关官员均表示不会有财政压力。张小江表示，综保并轨之后，当期的财政支出是没有压力的，加上农民工群体大多年轻，暂时未到社保基金“托底”的时候。而蒲龙透露，就业专项资金每年有2．23亿元，已足够。

成都市社科院副院长陈家泽认为，短时间内，成都放开自由迁徙，并不会造成农民大量进城的情况出现。因为自愿进城的农民并不多。本报记者从成都市公安局获得的数据显示，7年来除却土地被征用等被动因素，成都市自愿主动进城落户的农民仅200人左右。

但根据四川大学副校长赵昌文的计算，在2018年前，成都每年仅住房、教育、医疗卫生、社会保障、城乡基础设施建设等几个方面，每年需要的钱不会低于2000亿元。这比成都2003年到2009年实际每年投向“三农”的资金的总和还多3倍以上。

除却改革的资金压力，来自中央层面的认可与支持也是成都户改成败的关键。北京理工大学经济学教授胡星斗建议，中央应在财政上对户籍改革城市予以帮助，提高地方财政用于教育、医疗、社保的资金比例，加大户改城市的转移支付力度。

而户改相关的具体执行单位负责人也坦言，改革刚刚开始，很多问题让人纠结。比如成都市主管户改的部门是成都市统筹委，而其他城市没有这个机构。再比如失业登记等，统一之后，成都已经不存在城镇职工之说，但往上报表依然是城镇职工。

这些改革中的细节，或将成为影响已经走入深水区的成都户改成败的重要因素。