上海土改搁浅
导语:作为全国试点,上海希望通过引入预申请制度来有效管理土地供需的尝试宣告失利。

经济观察网 记者 陈哲 4月份中旬以来的上海土地交易市场出现反常,原本需要通过预申请程序的13幅土地的出让,又重回招拍挂老路。

作为全国试点,上海希望通过引入预申请制度来有效管理土地供需的尝试宣告失利,其背后原因不仅仅有当地囫囵吞枣的急功近利,还源自过去房地部门改革存留下的隐患。

尽管政府仍然为今后的土地出让人保留了选择新制度的权利,但这项遭遇严重反弹的改革想要成功,显然还需要更耐心的设计和更为广泛的配套。

改革中止

像很多国内城市一样,上海此前在土地供应管理上存在明显不足。一份当地房地部门的内部刊物指出,供应制度的缺失导致土地市场进入门槛低、土地市场供需缺乏有效平衡协调机制、没有形成标准化的土地招评标制度等。上海市规土局希望通过引入香港的“勾地”,来解决土地供应失衡问题。

所谓勾地制度,即在传统的招拍挂出让土地之前,增加一道预申请的程序。出让人在正式挂牌标的之前,与市场上的开发商进行充分沟通,以合理明确土地交易条件和市场的需求。然后,潜在的买家向交易平台递交竞标预申请,出让者可以视条件成熟与否来确定是否正式推出土地。

2009年,上海相关部门向上级汇报探索建设用地出让方案改革,国土部高层表示满意,并于当年7月,出文肯定上海探索实施建设用地预申请的工作方案,要求当地加快试点,积累可在全国推广的经验。

去年4月23日,上海在公布全年供地计划的同时,推出了首批105幅预申请用地。其后,上海又推出了4批近115幅次的预申请出让土地,并要求,上海市此后所有经营性用地出让,都须通过预申请程序。市规土局还计划分阶段提前公布土地供应的榜单,对市场发出了“有序供应”的预期信号。

然而,2011年,预申请土地榜单并没有伴随4月份公布的供地计划一起出现。并且,在几乎同一时间推出的34号、40号、41号、42号和43号共13幅土地的出让公告中,也没有了“预申请”的字样,而重新采纳了传统的招拍挂制度。

上海市房地产交易中心的人士并没有对这一现象进行解读,并表示今后土地出让是否采用预申请制度,要由规土局来确定。“事实上,在2010年土地出让预申请流程中,仅仅在每块土地的文件中注明申请的操作办法,没有任何正式的文件来保障其持续性,说明有关部门仍然处于摸索的阶段。”一位上海市房地产科学研究院人士说。

搁浅缘由

市场有声音认为,预申请制度“松绑”的原因在于上海市一季度的土地出让金锐减。但这一说法遭到了上海市土地部门人士的批驳:“勾地制度最基础的功能在于为土地出让保底,怎么可能是因为土地收入减少(才放松)呢?”

该人士说,土地出让重回老路,缘于在过去一年的预申请土地出让试点工作中出现了不少问题。

这些来自区县出让人和开发商的负面反馈包括:拟申请对象需要符合的条件过多;预申请阶段的时间3个月太长;在3个月的预申请阶段,需要达到或超过三家开发商报名,方可正式进入出让环节;正式出让时间仅15天,让未参加预申请的竞买者无法做出充分准备;保证金要分两次缴纳,需要同户同汇等等。

新制度的确给市场主体和执行者都带来了显而易见的不方便。在2010年通过预申请制度出让的约200幅土地中,超过1/3的出让标的没有顺利出让。一些地块因为准备不善而退出以重置交易条件,有些地块甚至因故将预申请期延长至5个月之久。

这些问题对周期敏感的地方招商和房产经营无疑是致命的。“无论是区县出让人还是开发商,对这些冗繁的操作都不胜其烦,负面意见很大,他们认为市局推动的这项制度,让各自工作脱离了正常轨道。”上述上海市土地部门人士说。

于是在经历了一年的试验后,上海市相关高层决定在今年暂停强制执行预申请制度,由出让人自己选择,到底是通过预申请制度还是传统的招拍挂制度来卖地。

畸形维新

问题刚刚暴露时,上海市土地部门事实上已经意识到完善制度的必要,并指定相关部门就预申请的规则进行修补,但受命者认为这个方案几乎需要推倒重来。

预申请制度中一个非常重要的原则在于出让人与市场、监管者之间的交流,其理想状态是:在预申请公告前,政府出让人一方面通过与拟预申请对象之间做沟通,了解市场的情况,优化商用土地的指标规划;另一方面,与包括规划、环保等部门征询,确定好交易边界。这正是香港开创勾地制度的初衷,即在市场下行周期里防止土地的流拍。

但与香港推出预申请制度时的背景迥异,2009年正是上海土地市场最火爆的阶段,且长期处于供不应求的状态。因此上海市希望下属区县能够提早制定出计划,并批量推出勾地榜单,以向市场释放土地整体供应的讯号。

土地财政最大的受益者——区县政府的官员可能并不支持这样的理念,并且对他们而言,在短时间内确定详细计划,是不切实际而繁重的任务。“很多区县都是赶鸭子上架,仓促拿出项目,导致后面频繁通过延长预申请时间或者终止预申请的方式修改出让标的。”一位开发商竞拍代表说。

修订方案认为,成熟一块地就预申请一块才是合理的选择。如果拟出让地块和市场的匹配没有做好,就不适合拿出来。

此外,修订者并不希望把未受到出让人邀请或没有参与预申请的潜在买家排除在外,就某一块地而言,这些潜在买家中可能有人比受邀者或预申请者更适合主导其开发。“修订中希望将正式出让的时间延长,以保证这类开发商能够有足够的时间来准备竞标。”上述上海市土地部门人士说。

不过,这些仍然处于内部讨论的修改方案直至目前并没有被主政者接受。分析人士认为其中的重要原因在于房地部门机构设置的缺陷。

此前土地出让预申请制度的方案,由隶属上海市规土局的事业单位——上海市建设用地和土地整理事务中心起草,但这个长期指导集体土地征收和复垦整理的部门显然并不擅长对土地交易的管理。

具体操作土地交易的上海市房地产交易中心,在当地大部制改革中的房、地分家后,被划拨到上海市住房局,似乎又不是主导土地出让预申请制度设计的合适选择。

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