经济观察报 宋尧/文 “实物开工986万套，开工率98%。”这是住房与城乡建设部公布的2011年1-9月全国城镇保障性安居工程的建设进展。2011年1000万套、“十二五”期间3600万套的保障房建设目标，这一曾被认为种带有理想化色彩的“大跃进”行为现在很有可能成为现实。

尽管市场上依旧有许多声音对数据的真实性进行质疑，但与年初相比，大多数质疑者不得不开始调整自己的认知。

真能如此， 中国房地产业的格局将会发生一场大改变。按照国务院文件的要求，到“十二五”期末，全国保障性住房覆盖面达到20%左右，大批低收入家庭的住房困难问题将由此得到解决，而影响将毫无疑问波及至商品房市场，乃至整个中国经济。

事实上不必谈及五年后，2011年1000万套的建设任务，或许就已经开始对市场产生影响。

挤占商品房？

与低端商品房抢客源，挤占商品房建设用地，这是一些分析人士对大规模保障房建设最初的担忧。根据国家统计局的数据，2010年全国商品房销售面积共计10.43亿平方米，如果按每套房90平方米计算的话，约等于售出了1160万套住宅，而2011年保障房的建设任务便达到了1000万套，几乎与商品房体量相当。谁来住这批房子？会不会包括部分有能力购买商品房的人？开发商很担心这一问题，尤其是那些开发中小户型普通住宅的开发商。2010年时，一些市场分析普遍认为保障房建设的加速可能会给万科、碧桂园等以普通住宅开发为主的企业带来业绩冲击。考虑到保障房完工周期的问题，这些因素最早将在2011年底得到体现。

这一观点很快被一些官方学者抨击。住建部政策研究中心副主任王珏林便认为，保障房面对的人群与商品房截然不同，在房价高涨的时代，处于覆盖面的20%人群基本已经失去了购房能力，即便是小户型普通住宅。保障房的大规模建设是对楼市的一个补充，是一项民生工程，与商品房的冲突基本不存在。

至少在各项统计数据中，目前还看不到保障房冲击的影子，2010年当年有580万套的保障房开工任务，而10.43亿平方米的商品房销售面积依旧比2009年增长10.1%。而在2011年上半年，尽管受到限购政策的影响，但商品房销售面积与2010年同期相比，依旧增长12.9%。至少，保障房大规模供应的预期并未显著改变人们当前的购房决定。

不过，争论依旧没有停止。这依旧是一个保障房集中建设的时期，而未来一两年，则将迎来保障房大批落成并推向保障人群的时代，对商品房市场的冲击也许到那时才能见分晓。

反对者认为，把商品房与保障房人为分隔为两个对比的主体存在一定的误区，事实上，商品房与保障房潜在客户群存在一个极大的“交集区域”。例如，今年1000万套保障房当中有超过600万的经济适用房和棚户区改造。经济适用房

与商品房的潜在冲突是确凿无疑的，而棚户区改造事实上就是拆迁安置。一大批原本可能携拆迁款进入商品房的客户群就这么被“安置”了。“经适房与棚改房即在统计和事实上，既是保障房，也是商品房。”华创证券宏观分析师华中炜这样认为。

此外，还有若干因素使得保障房和商品房“交集区域”扩大。例如，各地纷纷推出的保障房“租售并举”制度，以及被纳入保障房统计的一些国有企业及高校的自建房。

土地问题也大体类似。保障房是否会挤占商品房用地？这一问题也处于长期争论中。国土资源部应对地方政府及市场担忧的做法是，将保障房建设用地供应单列。

单列，意味着这些土地不会占用各地惯常的用地指标，而是另外划拨用地指标专项建设保障房。但从长远来看，问题并没有得到解决。地方政府供应土地的能力是有限度的，这是华远集团总裁任志强的一个观点。

土地的供应并非指标控制那么简单，甚至其本身也可以被视为一个生产过程。从征地或房屋征收开始，到最后的规划设计，“三通一平”建设都无比繁琐，耗资甚巨且风险重重。

而在2011年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例解读》出台，城乡居民对土地收益的预期都陡升，而新的条例带来的工作程序的改变也使得地方政府的土地“生产能力”大幅削减。

在“生产能力”有限的情况下，“生产”出来的这些土地是优先供给商品房还是保障房呢？这并不是一个容易回答的问题。

而华中炜认为，无论从总量还是结构上，商品房建设用地最终难以避免会被挤压。而随后将在房地产行业引发一连串的反应。“这会导致开发商倾向于开发高端住宅，从而最大限度地提升土地价值。”

房价的博弈

假如将房地产调控的关注点放在房价之上，多数业内人士都会认同，从一个较长时间段来看的话，保障房的大规模建设恐怕未必能起到平抑房价的作用。相反，它将造成商品房房价的暴涨，以及房地产市场的割裂。

香港和新加坡的例子正是证明。根据公开材料，目前香港公屋总数有约70万套，约200多万人居住于其中，占香港总人口的三分之一。而在另一方面，香港商品住宅的房价却在全世界位居前列。新加坡情况更甚，85%的当地居民居住在被称为“组屋”的保障房里，其中约90%的居住者拥有产权。而组屋的售价与普通商品房相比，最高差价达到9倍。

一切源于土地资源的稀缺，以及保障房和商品房之间潜在的土地竞争，循环也就此开始。

“ 土地资源减少， 会给商品房市场传递房价上涨的压力，而房价上涨，则会将更多的人推入保障房市场，从而更进一步增长保障房建设对土地的需求。”华中炜认为，保障房作为一项民生工程和福利政策，但在市场与福利之间往往难以获得平衡，后续的诸多问题往往难以克服。

通过对保障房建设的投入，政府等于新开了一个固定资产投资窗口，GDP数据和就业问题可就此得到一定的解决。

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松便估算认为，2011年保障房建设所需的实际资金投入约1.05万亿，而只需完成65%的投资，即8000亿元左右，那么经济增长能够承受的商品住宅投资下滑幅度为20%。其中，一线城市下滑80%，二线城市下滑40%。

而如果1．25万亿能够全部完成，那么经济增长能够承受的商品住宅投资下滑幅度超过30%。

合理的测试假设下，即商品住宅投资同比增长10%、商业地产投资维持10年增速、保障房投资完成率60%，那么2011年的房地产投资同比增速仍可维持在30%左右，仍然是推动经济增长的重要力量。

但另外一个问题是，保障房建设的投入是一次性的，无法像商品房一样产生收益，实现滚动开发。而其持续投入，又严重依赖商品房市场。“限购等严格的调控措施将使得今明两年的房地产销售难以出现大幅度增长，明年完全有可能出现负增长。”华中炜表示，华创证券的测算表明，房地产销售收入中有超过50%的比例为土地出让金成本，以及开发、销售环节的各种税收。

在保障房建设基本由地方政府负担的情况下，这些收入是保障房建设所需资金的重要来源，地方政府税费收入的减少，将直接导致保障房建设的无以为继。

考验平衡能力

不得不为之事能做好吗？没有任何证据能肯定地说不能。似乎只要把握好平衡，短期内达到目标依旧可以期盼。不过，现实中的情况却太为复杂。

根据巴曙松的估算，2011年1000万套保障房如果全部完成建设，约需要资金计1.37万亿元。但这其中只有部分需要在今年完成投资，而加上2010年尚未竣工的一部分项目，2011年需要投入的资金大约为1.05万亿元。

尽管如此，截至9月底98%的开工率已确保任务的完成。但真正的考验可能将出现在2012年。

根据华创证券的测算，今年1000万套开工建设的保障房在2012年基本全部处于在建状态，预计2013年开始才能逐步竣工，加之2012年新开工800万套的目标，明年共计有1800万套保障房处于施工过程中。这对地方政府的资金实力是一个巨大考验，压力远远超过今年，也很有可能是“十二五”期间压力最重的一年。

而与此同时，作为地方政府建设保障房的主要资金来源，土地出让金的收入可能在明年出现下滑。受严厉而持续的房地产调控影响，开发商已明显减缓拿地节奏，2011年的土地出让金收入有可能下滑20%之后，这一趋势将在明年延续。果真如此，地方政府将陷入两难境地。

麻烦远不止这些。快速建设中，诸多问题正在暴露。98%的数据到底有多大真实性，各界存有太多的怀疑。层层压力之下，各地的确将保障房当头等大事来抓，但他们最关心的，可能还是给中央政府递交报告中的那些数字，而并非保障的实质。

陕西商洛虚报廉租房建设数量事件。河北、内蒙、河南等地大量出现的保障房建设质量问题，以及浙江等地出现的公务员分配保障房问题都曾引发舆论关注。

问题是，对这些现象的严查力度应该有多大呢？太大了，势必影响2012年的保障房建设，如果放任不管，保障房必将留下无穷后患。保障房为何而建？这一最基本问题或许才是关键所在。

但中央政府下达的庞大建设计划为何而来？是要保民生还是保投资？至今也从未有公开的阐述。“保障房政策要从注重发挥保障房促进投资、对冲商品房市场调整压力的政策导向，转为民生导向。”在新近的一篇文章中，巴曙松这样评论，他认为当前应该确立长期的“适度居住权”政策，不因短期的房地产调控政策变动而频繁切换保障房政策目标。