经济观察报 于春涛/文 金融稳定理事会(FSB)日前发布存款保险同行评议报告。报告认为世界经济危机验证了存款保险制度的重要性，并强调显性存款保险取代隐性制度应成为各国金融制度的选择。与国际金融改革呼应，我国央行在2012年工作会议上确认了“进一步做好建立存款保险制度的准备工作”的今年工作措施之一，存款保险是金融稳定的最后屏障措施之一，它的提速改革将深刻影响正处于内部预评估阶段的我国系统重要银行决策。

首先，有无存款保险，决策系统重要银行会截然不同。系统重要银行这一监管理念萌生于2008年次贷危机前后。在雷曼兄弟倒闭后，美国政府无法再漠视其他大型金融机构的倒闭，不得不动用纳税人的钱进行救助。由此加大了财政负担、造成赤字恶化。推进系统重要监管的美欧等国，普遍施行存款保险。在这种制度下，银行破产，存款人很有可能只得到部分偿付。推出系统重要名单，有两点主要作用:　一是承认理论上所有可以破产的金融机构中，有一些是“大而不能倒”的，不能轻易破产。这实际上变相承认了政府对这些机构的维稳责任。二、为减轻政府有朝一日拯救这些“大而不能倒”机构的财政负担，对他们提高资本要求(巴塞尔附加资本要求)。

我国的存款保险长期处于缺位状态。过渡状态中，施行隐性全额存款保险，也就是由政府买单对存款提供100%担保。改革开放30年。在我国，商业银行一开始就是以人民银行分设国有专业银行等形式而登上了历史舞台。在股改前，国有商业银行同政府的关系有强烈的行政隶属特点；在股改后，国有商业银行同政府的行政纽带依然没有断开。只要这一纽带继续存在，国有商业银行不会破产就一直会是中国金融体系的特色。2003年前后，四大国有商业银行出现负资本充足率，技术上已资不抵债，但依然没有破产。如果从这一视角出发，过去的四大行或现在的五大行的系统重要附加资本应当不升反降。国有商业银行的准国家信用形象，政府提供100%的隐性存款保障，实际上已经承认了对大型银行的维稳责任。这种情况，再划定系统重要名单，已经没有界定政府责任边界的实际意义。

其次，国际环境敦促短时期内决策系统重要银行。2010年11月，G20首尔峰会批准巴塞尔Ⅲ以及金融稳定理事会提交的系统重要金融机构政策框架。这是包括中国国家领导人在内的国际最高决策层的改革承诺。与此同时，“参与国际金融准则新一轮修订”的原则被写入十二五规划纲要。2011年11月，包括中国银行在内的首批29家全球系统重要性金融机构公布。巴塞尔委员会成员国现已相继公布甄选系统重要银行或金融机构的本国标准。国际金融改革的大环境不允许我国在存款保险改革全行业到位之后，再推出系统重要银行。我国大中型银行资本补充周期长、门槛高，面对被列入系统重要银行的附加资本要求，都将有一定的抵触思想。与此同时，国内的应急可转债资本工具(Co-Cos)等基础金融平台还在起步搭建中。在存款保险制度转轨过程中出台的任何系统重要方案都有可能同国际社会有较大差距，甚至被看作有形无实。国内有抵触，国际有差距。系统重要银行的决策者面临两头不讨好的局面。

再次，“小而不能倒”使得我国系统重要银行和存款保险改革具有特殊性。最近有传闻透露，存款保险或先从小型银行、城商行等试行。对于小型或地区型银行，自1996年以来，我国几乎每年都会发生对不能持续经营的存款机构，由各级政府主导进行兼并或接管的事件。与此同时,我国政府对退出存款机构的储蓄实行优先偿付和全额收购政策。时至今日，我国银行业“小而不能倒”的特殊现象仍然在一些地区和一定范围内存在。小型银行金融活动范围有限，远不能对整个金融系统造成冲击。在我国，却同样呈现出系统重要银行“大而不能倒”的特征。其背后是银行引咎风险——民众争相挤兑——治安群体事件，从而影响地区社会不稳定的传导链条。“稳定压倒一切”。政府对小型的、甚至是其不控股银行的救助目的，有时超越了经济范畴。链条传导的关键环节是民众对存款隐含政府信用的预期。除了股改前的体制原因造成的惯性思维外，这种预期还含有政府对人事权的掌控，以及必要时绕开市场、通过行政手段来干预商业银行经营等现象。藉此涉及到我国经济体制改革的深层次矛盾。改变存款保险制度，改变退出银行的存款全额收购政策，只能部分消除这种预期。

存款保险的缺位是改革前的一种临界状态，而我国的银行业却临界过渡了整整20年。自1993年国务院关于深化金融制度改革的决定提出存款保险制度改革，1997年底央行成立课题组，2004年4月，人民银行金融稳定局存款保险处挂牌，2004年8月存款保险条例的起草提上日程。年初的第四次全国金融会议期间透露的信息是：2007年已经准备出台的方案，遇到世界金融危机的意外干扰，推迟到以后“寻找一个合适的时机，择机出台”。这种时间上的不确定性加大了决策系统重要银行的难度。同属十二五规划的金融改革措施——存款保险和系统重要银行，应该同谋共计，同规共划。

注：存款保险：存款保险作为一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构。

系统重要银行：指在金融市场中承担了关键功能，其倒闭可能给金融体系造成系统性风险并对实体经济产生严重负面影响的银行业金融机构。

（作者为独立风险顾问）