经济观察报 记者 欧阳晓红 赵娟 证券市场满腔热忱期待的养老金（下亦称“社会保险基金”）入市，随着人力资源和社会保障部（下称“人社部”）2月23日宣布该事宜尚无明确时间表而将渐趋沉寂。

但是，关乎于社会保险基金管理和运营的一场变革即将启幕。

本报获悉，一项史无前例的针对社会保险基金的大检查正在全国范围内展开。自2月中下旬开始，国务院专项检查组开始进驻各省，对各地养老金的收缴、管理、支配等各方面的情况进行摸底调查。

据了解，此举既是国家审计署今年的重点工作之一，也是为目前市场热议的养老金运营管理包括入市等制定政策的依据。全面检查之后，国务院或根据具体情况，出台统一的养老金政策。

据中央电视台报道，2月23日，人社部副部长胡晓义表示，社会保险基金如何实现投资运营保值增值，是一个很复杂、需全面研究的过程。报道中还提到，今年1至4月，国家将在全国范围内对社会保险基金进行审计，三项基本养老保险、三项基本医疗保险将是审计重点。此外，对地方试点或开展的机关事业单位养老保险、农民工综合保险也将一并进行调查。

逐级分层检查

接近财政部的一位人士透露，就此次养老金全国大检查，有关部门已经开过协商会，原则上先摸底，再分片分区进行检查。

2月22日，一位地方政府官员告诉本报，关于此次养老金检查，仅一个省的检查条款就有90余项，预计将耗时两个月时间。

据其透露，全国性的审计检查将逐级分层进行，如国务院检查组对省、省级检查组对市、市级检查组对县，等等。而全国各层级检查全面做完，估计要半年左右的时间。“在大检查期间，除正常支出外，所有的社会保险基金管理和使用都停下来。”上述地方政府官员称。

无独有偶，近日，一些关注辽宁省投标养老金受托管理人的基金机构亦获知该进程并未真正启动。

记者从接近人社部人士处了解到，目前对养老金投资运营讨论的主要有两种基本模式：一种是委托全国社会保障基金理事会管理，另一种是各省市场化招投标。前者已有试点——约两三年前在做实东三省基本养老保险时，黑龙江和吉林省已将约1.5%比例的养老金委托于全国社会保障基金理事会管理；而辽宁省是第二种情况。市场传言，辽宁近几年一直寻求市场化招标的方式征选管理人。

一位长期关注地方养老金的机构人士称，由于辽宁省是最早做实基本养老的省份，规模较大，也最受市场关注。2011年底，辽宁省养老金规模约有800多亿元。

目前，证监会在养老金入市方面的推进较为积极，郭树清曾数次在公开场合发表言论。基金公司同样反应积极。“最近许多大型基金公司机构业务部的人员都在往北边跑动，辽宁、广东是劳工大省，在全国养老金这块大蛋糕中金额最大，养老金业务很可能是未来公募基金发展的重点。”一家大型基金公司机构部负责人称。

而无论是选择黑龙江和吉林模式，还是自主招投标，最终基金公司等机构都会是最终的管理人选。由于连续两年没有赚钱效应，公募基金管理资产规模连年缩水，机构资金相对稳定且资金量大，地方养老金入市被许多基金公司看作未来业务重点。

然而，来自辽宁省的最新消息显示，养老金入市暂缓。下一步或将是等待一个统一的政策和方案。

一位社保专家表示，养老金也具有财政属性，因此也必然接受财政部门的监管。在国家审计署官网上赫然标有“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。”

早在去年5月，在审计署举办的2011年养老保险基金审计调查视频培训上，副审计长余效明就即将开展的养老保险基金审计调查提出要求：要全面掌握基金的总体收支、结余规模和养老保险政策的执行情况，特别要关注地方政策与国家政策不一致的问题；以及现行养老保险制度存在的体制性、制度性缺陷等三个重点，有针对性地开展审计。

问题或将现形

“1.92万亿元（截至2010年底）养老保险基金规模相对正步入老龄化国家的十几亿人口来说，只是杯水车薪，仍需要地方财政补贴，且资金缺口很大。”上述社保专家称。

“养老金检查最大的悬念是缺口未来到底有多大。”财政部国有经济研究室主任文宗瑜表示，他估计，大检查可能会暴露出一些问题，例如各地养老金账面与实有资金是否相符？目前地方资金很紧，而地方政府所能管控的就是社会保险基金，是否会有挪用现象等。

在文宗瑜看来，社会保险基金现存三大难题：统筹水平很低，除了几个直辖市实现统筹之外，有些省连地市一级的统筹都未做完；其次是社保水平极低，不排除上海、北京的账面结余很多资金，但一些欠发达地区“差钱”；最后是整个社会保险管理体系较为混乱，多头管理，多头开户。

上述社保专家说，在两三年前的一次医疗保险基金审计中，就发现不少问题，诸如医疗保险资金被挪用、账面与实有资金不相符等。重要的是“现收现付制”不同于国外的“积累制”，在“现收现付”机制下，由于历史原因，很多社会保险基金的个人账户都是虚值，很难固定划出一笔资金交由或委托给社会机构去投资。“过去全国‘现付现收’的平均水平，只够发三个半月的社会保险基金。”该专家称，“正在步入老龄化人口的中国，还有一个社会保险基金隐形债务的问题亟待研究解决。”

文宗瑜告诉本报，各地方“现收现付”水平差异很大，北京、上海足够发放18个月的养老金，但有的欠发达地区不及过去的全国平均水平。

据国泰君安证券分析师钟华测算，由于社会保险基金的统筹账户是共同所有，一般不能用于投资，能用于投资的只有个人账户和企业年金。

根据人社部的2010　年统计公报，个人账户和企业年金账户结存的资金量共4848亿元，加上全国有27个省、自治区的838个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点基金累计结存的423亿元，共5271亿元。如果个人账户和企业年金均按照30%的投资权益类的限制，其余部分投资固定收益等，可投资权益类资金共1581亿元，此外，还要扣除已经投资的部分。

事实上，此前广泛讨论的养老金入市渠道并无政策依据与实质意义。“先要有全国性的政策出台，各地才可以操作，否则动用养老金就属于违规。”上述地方官员称。

框架设想

养老金大检查的背后或旨在搭建一个养老金投资运营管理的大框架——出台相关政策。

正如文宗瑜所言，在养老金如何入市没有制度与政策的背景下，谁都不敢盲目行动，或者各省出政策，或者人社部会同财政部出台政策。加之，社会保险基金预算也在中央财政预算之列，动用社会保险基金之前，不可能不出台相关制度，此外“入市”还得广泛征求社会意见。

有迹可循的是，胡晓义2月23日表示，社会保险基金投资保值的政策选择将来一定会是综合性组合式的，而不会是一种单渠道的狭窄的投资保值方式。

“由于社会保险基金需要财政资金兜底，最可行的方案是，人社部按照自己的‘路子’与财政捏在一起，在如何防控风险、安全第一的前提下，成立一个具有政府背景、新体制下的投资管理机构，使结余资金有计划地保值增值。”上述社保专家认为，“这个机构可能与证监会并无太大关联。”在他看来，财政职能的全部核心在于，能随时调剂资金，由未来具备财政职能的管理投资机构，掌握社会保险基金的资金头寸，有计划地安排投资，“差钱”时，由财政承担，且随时可以把资金抽回来，“此机构的模式有些像中投公司或汇金公司。”

文宗瑜建议，养老金的管理可以多种模式同时推进，具备条件的地方不妨自设机构，像北京、上海等，不具备条件可委托社保基金理事会去投资。

主张中央集中统一投资管理的中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文认为，参照国外的养老金入市模式，国内养老金入市有三种可选方案：垂直分散型，即地方省级政府作为投资主体，省级基金管理机构作为委托人，成立省级运营机构作为受托人；其次是中央分散型——国家成立十几家投资公司，由各地的养老金选择交给他们来运作。最后是中央集中型——中央统一建立一个机构，把分散在各地的养老金上缴到中央，统一投资运营。

目前的大致管理构架是，人社部负责社会保险基金的监督和管理；财政部负责社保和养老金的资金来源，而中央财政是养老金亏空的最后“埋单人”；社保基金理事会负责社保和养老金的投资运作。

然而，在“制度障碍、部委协调、地方政府‘差钱’”的三座大山重压之下，养老金的投资管理规范似乎前途漫漫，全国大检查只是迈出的第一步。