经济观察报 沈念祖 王井怀 8天时间里哈尔滨发生了7起坍塌事故，造成2死2伤，2车坠坑。这样“步步惊心”的事情并不是个例，除了哈尔滨，北京、大连、长沙等多个城市近期也连续发生多起地面塌陷事件。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员宋献方表示，城市地面塌陷基本都是以人为的施工为主要原因。

被轻视的“地下”

如果把城市大通道比作人体内的主血管，地下管线正承担着传送信息、输送介质等“毛细血管”的功能，是城市基础设施的重要组成部分。

然而，由于中国的城市建设存在着“重地上，轻地下，重审批，轻维护”的现象，责任不明晰在“地下”中则体现得更为明显。

分布于每座城市的地下综合管线有8大类30多种，分属不同的权属单位。中国城市规划协会地下管线专业委员会常务副主任洪立波指出，没有一个部门来专门统筹管理这些市政综合管线。各职能部门各管一段，相互之间缺乏衔接，往往出现管理空白。

一边是多头治管的混乱局面，另一边则是不断拉长的管道里程。据住建部统计，截至2010年底，中国城市道路下的供水、燃气、供热、排水等市政管线的长度已经达到了135万公里。“这还不包括电力、电信400多万公里”。洪立波介绍说。

新的管网成员不断加入，路面反复填挖，导致“拉链马路”现象频繁发生的同时，也为地陷埋下隐患。

“施工时往往采用见缝插针的做法，出现了新管让旧管、小管让大管、新管穿旧管等做法，造成了城市地下管线错综复杂、互相交错，给维护和抢修造成很大困难。”住建部城建司市政监管处张应奎在2012地下管线行业发展论坛上指出。

“这些管线埋入填满松散料的沟槽内，后期没有进行适时管理，以致填充料随时间推移被最终冲走。”洪立波说。在某些情况下，一段路面会最终变成一个下方基本上空空如也的混凝土桥，路面已无法承受上方驶过的卡车重量。

早期城市地下规划档案因战争或自然灾害等因素难以留存，造成地下管线规划部门和建设部门在进行管线规划和铺设时，缺少参考依据，以至于当局部地区市政管线老化，渗漏水易将周边土壤稀释，却没有及时发现并处理，最后造成塌陷事故。“渗入地下的任何水源都能加速地面塌陷。”原厦门市城市建设档案馆副馆长、中国城市规划协会地下管线专业委员会副秘书长林广元解释说。

地下管线委员会统计显示，截至2011年，全国660多个城市只有不到1/3进行了地下管线普查，而且大部分集中在东部地区。全国约70%的城市地下管线没有基础性城建档案资料，难以有效开展规划设计和施工。已开展管线普查工作，建立地下管线信息管理系统的城市，动态更新不及时，甚至未实行动态管理。

难以作为的“独立机构”

为绕开多头治管等于无人治管的困境，昆明、苏州和淄博等城市均设立了独立的地下管线管理机构。

淄博市城建档案和地下管线管理处去年年初成立。但各自为政、缺乏协调配合的格局并没有因为城建档案和地下管线管理处的成立而改变。目前淄博市具有地下管道管理权限的部门超过12个，权属单位近百家。根据当地《鲁中晨报》的报道，仅今年上半年施工挖断地下管线事件已经超过5起。

淄博城建档案和地下管线管理处一位工作人员在电话中对记者说，“我们不管施工，我们还在筹建阶段，具体工作还没有开展。一个单位成立了一年，（我们）不是想干就干的，有好多事要协调。”“因为权限不够，就无所作为。但政府给权限大了又怕出问题。”洪立波说。

上海已形成了多部门共同参与的城市地下空间管理联席会议制度，但这并不是新成立的部门，只是一个议事平台。

不管是独立设一个机构还是成立会议制度，关键都是要有一个说准话的人。“只要领导重视、秘书长重视，下面开会、办事容易得很啊。”束昱介绍上海经验时如是说。

洪立波也表示，各个城市普查地下管线可能是唯一临时有统一调令的时候。普查时一般城市都是成立普查领导小组，由一名副市长担任组长。

据《南方周末》报道，在上海世博园区建设共同沟时，由于不少地下管线涉及的企业，还为央企直属，有时只有惊动市领导出面才能最终拍板。

难产的管线条例

尽管地下管线管理面临诸多问题，但相关法律的推进却异常缓慢。

林广元介绍，目前，中国与城市地下管线有关的法律有7部，行政法规有3个，部门规章有10个。但是，除了建设部颁布的第136号令《城市地下管线工程档案管理办法》管理的主体对象是城市地下管线工程档案外，在其它法规里，城市地下管线只是作为附属对象进行管理。

2004　年3　月12　日，时任国务院副总理的曾培炎批示：结合中国国情，借鉴国外成熟经验，抓紧组织起草“城市地下管线管理条例”，做到新建的有法可依，老的逐步统筹改造。

此事后来交付住建部城建司来办，城建司又委托给地下管线管理委员会，后者请了一些专家来编制管理条例。

国家级别的管线条例亟须出台。洪立波和他的同事提到条例的事，无一不会强调，“我们现在已经先后定了五六稿了，加上住建部内部讨论已经出来至少有七八稿。定稿后至少征求了地方各省建设厅的意见，内容包括管线的规划、建设、管理、探测、施工、数据库的建设以及罚款条例。本来前几年就应该公布了，但住建部还得和铁道部、工信部、部队去协调。”

住建部城建司市政监管处张应奎曾在2012地下管线行业发展论坛上解释：“发达国家在对城市地下管线进行管理的过程中也经历了漫长的立法、修法的过程，才最终形成了适合自己国家体制的城市地下管线管理法规。”