经济观察报 张向东/文 国家发改委正在推行的一项投资政策，令地方政府难以再像以前那样快速地推进重大项目的开工建设。政策称，投资项目如果遭遇当地民众“中等程度”的反对，该项目必须暂停。

最近一起因为当地民众反对而被迫暂停的重大项目发生在浙江宁波。今年10月，总投资达558亿的中石化镇海炼化一体化项目，由于敏感的PX装置引发当地居民的反对。

12月6日，宁波市发改委官员对本报表示，镇海炼化的搁置，部分原因与国家发改委要求的重大项目风险评估机制有关，民众的反对说明我们前期评估不足。

此外，此前已经通过相关环评、能评等审批环节的马钢合肥钢厂搬迁项目，也由于国家发改委的新规，在今年10月份被要求进行风险评估，并提交社会风险评估报告上报国家发改委。马钢合肥钢厂搬迁项目于2006年启动，总投资达207亿。12月7日，安徽省发改委产业处官员对本报称，合肥钢厂搬迁的所有手续和报告，均已经得到国家发改委的核准。

国家发改委的新政策在重大项目立项的过程中引入了社会风险稳定评估机制。12月6日，国家发改委相关司局官员对本报称，“以后所有需要国家发改委审批核准或者核报国务院审批、核准的项目在申报时，都必须要经过社会稳定风险评估。这不是一个建议，而是一个硬性要求”。

国家发改委投资研究所研究员祁玉清表示，在重大项目投资中引入社会风险评估，相当于在当地居民和政府之间建立起了一个对话和谈判的渠道。他说，“首先普通民众对可能涉及到当地环境的重大项目有了知情权，其次可以表达自己的看法。这已经是一个很大的进步。”

投资新门槛

国家发改委在今年8月份发布了一份名为《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的文件，该文件根据重大投资项目可能引发的社会反应将项目风险分为高、中、低三个风险等级。按照国家发改委的要求，只有在项目被认定为是“低风险”时，才能获得审批通过。

在上述文件中，高风险意味着，大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件。中风险是指部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。而低风险是指，多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。

根据规定，评估报告认为项目存在高风险或者中风险的，国家发改委将不予审批核准和核报；存在低风险但有可靠防控措施的，国家发改委可以审批、核准或者核报国务院审批、核准，并应在批复文件中对有关方面提出切实落实防范、化解风险措施的要求。

新规定的出台给地方带来了不小压力。陕西省发改委官员说，这是一项新的规定，以前在项目申报时，只包括环评、土地等硬性指标，但是在办法出台之后，以后所有需要国家发改委审批核准的重大项目，就必须要有社会风险评估报告了。

据介绍，陕西省对重大项目的社会风险评估，是由省政法部门在负责。

而在浙江宁波，社会风险评估则是由市政府直接负责。宁波市发改委官员对本报表示，“宁波永远不会再上PX装置；同时镇海炼化项目已经暂停推进，所有前期准备工作都开始重新论证和研究。至于何时重启，目前还没有确定”。

宁波市发改委官员介绍称，PX项目停止后，市政府直接出面与当地居民进行沟通和调研，并听取意见，镇海炼化项目的前期工作都要重新开始论证。“社会风险评估是我们要做的一部分，一个重大项目，不能只考虑经济效益，还要考虑到社会效益，如果民众不理解或者反对，就很难发挥出项目的预期效益。今后，宁波所有的重大项目在前期准备阶段都会做好社会风险评估。”

虽然国家发改委的政策针对的只是中央一级的投资项目，对地方政府审批核准的项目并没有明确，但今年10月初，重庆市发改委已经出台了《重庆重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》。文件称，由重庆市发改委审批核准或者核报市政府审批核准的部分重大固定资产投资项目，将进行社会稳定风险评估，并将评估结果分为高、中、低三个等级。

不过，与国家发改委的要求不同，重庆规定只有被认定为高风险的项目才明确不予核准，待发回调整方案后重新报送。

今年12月初，山西省也出台了相关风险评估的政策，山西省环保厅对外称，对社会关注度高、群众反应强烈的建设项目，须把环境因素可能引发的社会稳定风险作为一项重要内容进行技术评估。今后重点项目征求公众意见的期限不得少于10日，并确保其公开的信息在整个征求公众意见的期限之内均处于公开状态。

后续仍待完善

国家发改委投资研究所研究员祁玉清说，对于中国的投资管理体制来说，风险评估的强制要求，是一个很大的进步。以前政府部门在进行投资项目评价时，过多地注重经济评价，而忽略了社会评价。现在老百姓参与到了中央重大投资项目的决策中来了。地方在进行重大项目投资的时候，必须要争得当地民众的同意，方可进行。

不过，要顺利推行重大投资项目的风险评估机制，尚需时日。国家发改委的上述文件中，并没有提及具体的评估实施办法，这让地方政府部门普遍处于观望和等待状态。12月6日，陕西省发改委相关官员对本报表示，“文件只是规定了必须要有风险评估，但是究竟怎么做，哪个部门来做，并没有明确。具体怎么做，我们还在观望其他省市的做法。”

祁玉清所在的国家发改委投资所项目室，目前正在做重大项目风险评估的课题。他也坦承，要做好投资的风险评估并不容易。他说，“谁来评估？评估标准如何量化？后续谁来负责？等等问题都需要进一步细化。”

祁玉清分析，国家发改委可能会选择一些重大项目进行社会风险评估的示范，同时出台风险评估的报告编制办法，在示范项目上取得的经验推广到全国其他的重大项目。

国家发改委相关司局官员对本报表示，重大项目风险评估的具体办法正在制定当中，出台后会明确如何评估。据了解，国家发改委目前正在制定重大投资项目的社会风险分析编制大纲和评估报告编写大纲。这两份文件将对项目风险评估范围、责任主体、具体评估内容提出明确的规定。

过去几年间，地方频频出现因为一些重大项目在推进过程中出现上访等群体性事件，这些项目大多集中在化工、有色、垃圾焚烧电站等一些可能引发当地居民对污染担忧的领域，此外还有一些水利工程等因涉及搬迁补偿等问题而引发社会事件。目前有不少项目，因为当地居民的强烈反对已经搁置。

有研究数据称，2010年以来山东对涉及重大项目的3000多个决策事项进行了风险评估，其中约有7.5%的事项被否决或推迟；2007年以来河南各地评估重大决策事项2600多个，其中有15.4%经过评估被否决或推迟。

据了解，最近几年国家发改委已经在重大项目投资审批过程中引入了社会风险评估，但没有单独明确要求必须进行风险评估。一些重大项目在上报的审批材料中，即便是提到了社会风险评估，也只是几句简单带过。

祁玉清说，重大项目的风险评估机制，需要协调好听取民众意见和项目推进的关系，既不能盲目上马，也不能因为极个别的反对意见，影响了重大决策。这些都需要后续配套文件和政策来规范，以使重大项目风险评估机制制度化。