经济观察报 记者 吴娓婷 日前，广东省政府在其官网公布《广东省城镇化发展“十二五”规划》（下称“《规划》”）。

《规划》提出：加快异地务工人员入户城镇配套制度改革。完善异地务工人员子女教育、住房保障、农村宅基地和承包土地处置、城乡社会保险制度衔接等方面的具体配套政策，建立转户农民权益保障机制，“允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益”，解除农村劳动力进城落户的后顾之忧。

《规划》中涉及农村土地的字眼刺激了市场的神经。有舆论认为政府暗示对宅基地和小产权房“松口”。不过，专家指该规划并非专门的土地改革方案。而开发商则认为，暂时没看到土地征转制度发生重要改变，宅基地不可能直接入市。

没有松口

因为《规划》触碰到土地及人口的严峻问题，外界反应很大，纷纷猜测广东省政府这种表态显示农民宅基地将有入市的可能。

但是，广东省体制改革研究会副会长彭澎在接受本报采访时表示，该《规划》只是城镇化的一个配套，还停留在提供思路的阶段，欠缺细则。如果是涉及土地制度方面的改革，应正式形成一份统筹办法。

一位不愿具名的开发商则说：“开发商可用的地是‘可开发的经营用地’。从规划的粗略表述看，开发商可用地的类型并没有增加。”其预计，广东省政府文件允许转户农民通过市场流转宅基地及房屋，即便具体操作起来肯定也不会直接入市，还是要经过国家程序，如此一来，政府就多了一种收储土地的方式。

该开发商指出，他判断的依据首先是没有迹象显示政府放开土地征收和出让大权。

今年1月“深圳市2013年一号文件”首次提出鼓励原农村集体经济组织继受单位将手中的工业用地上市流转，被誉为是率先为集体用地上市打开缺口。文件规定两类土地可以上市流转：一是当年政府征地返还的部分工业用地，这批工业用地已经过征转和补偿手续。另一类为“尚未完善征（转）地补偿手续且符合规划的工业用地”。此类土地在原农村集体经济组织继受单位先行理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，也可进入市场。

然而，有专家指这种改革不彻底。第一类土地无疑经过征转手续，第二类则是以“自征自转”方式进入交易平台，政府垄断土地的格局并没有变，土地征转制度的底色也没有改变。

而且，深圳一号文件选择从工业用地着手，绕过了更复杂的宅基地及小产权房问题。

从中央层面来讲，宅基地的性质被视为国家法律底线，暂无松动的可能。深圳一号文发布的十天后，中央一号文件发布。这份文件题为《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出加快农村宅基地等农村集体土地确权登记颁证工作。

面对媒体提出颁证之后是否意味着农村宅基地就可买卖的问题，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文明确回应道：“确权登记颁证是为清晰产权，保护农民财产权益。农村宅基地在本集体经济组织内部是可以流转的，但你要卖给本集体经济组织之外的人，那是不可以的。如果宅基地可以卖给任何人，那就是商品房，这个土地的性质就变了。”

在此背景下，广州作为国家城乡统筹土地管理制度创新试点城市，至今没有拿出针对宅基地和小产权房的具体政策。据透露，宅基地的退出机制尚处于内部研究阶段。

严峻问题

在过去三十年，中国许多城市都以土地开发换取GDP增长，这个问题在广东尤其严峻。

时至今日，广东省以占全国1.87%的土地面积，承载起了全国1/8的经济总量，存量土地资源和空间资源已相当紧缺。深圳市公布，2020年建设用地总规模指标为976平方公里。而到2011年，该市实际用地已达934平方公里。这意味着此后九年间，深圳仅有42平方公里土地可供使用。

事实上，农村集体用地还有较为可观的数量。不过，这些土地大部分没有合法身份，并普遍以工业用地或俗称“小产权房”的违章建筑模式存在，难以直接盘活，其中以涉及宅基地的部分最为棘手。

根据现行《土地管理法》，农村集体土地必须经过国家征用转为国有土地之后，才能进入土地市场。宅基地更是严禁向非农人员转让。

然而在过去，珠三角城市大力发展厂房等物业经营为主的外向型经济，农村家庭普遍通过建房出租、合建厂房商铺等形式使用宅基地，吸引前来投资的商人。来自农村外的城市居民甚至归国华侨、商户也纷纷到村集体购置宅基地，或自住或出租。这种游资“种房”的情形反映了特定历史时期经济发展的需要，也造成了“一户多宅”、超标准面积、非住宅用途、“小产权房”等问题。随着时间推移，这些宅基地又因私下流转、扩建改建衍生出大量其他权属纠纷。

彭澎介绍，据推算，广州未登记农村住房建筑面积达1.2亿平方米，占总量的40%。广州全市小产权房项目360个，建筑面积达885万平方米。

一方面是广东用地紧张的局面，另一方面却是农村用地粗放、违章与拖延用地审批并存，情况相当尴尬。。

不可忽略的是，这些违章建筑承担着重要的功能。彭澎介绍，广州近500万外来人口的住房问题是靠城中村来解决，其中不少就是违章建筑。“农村居民与一些非农人口以‘异地务工人员’的身份聚集在大都市的城中村完成了‘城镇化’”。政府显然不可能轻易将这部分人口驱逐出去。