利润与效率的平衡术
导语:

石俊

公共交通领域如何吸引更多民间投资、减少政府公共财政支出,如何同时避免过于市场化带来的弊端,是全球主要经济体不同程度面对的问题。5月下旬,在德国莱比锡举行的2013年国际交通论坛上,这一话题引发各国代表热议。

就中国的现实而言,政府一直在呼吁民间资本进入带有公益性质的基础设施领域,但由于投资周期长、资金需求量大、回报率较低等原因,使得更多的民间资本在选择这条投资路径时,开始犹豫。

中国政府吸引民间资本进入基础设施建设领域,比较明显的还是在高速公路。中国公路建设行业协会理事长周纪昌对经济观察报记者表示,在中国九万八千公里的高速公路建设中,80%的资金来自于民间资本,只有20%是国家的公共财政支出。

但仅以公路领域为例,过多的民间资本进入,导致市场化程度过高,公路体系过度地收取费用,而影响公路建设的整个运行。“所以,我觉得应该做到两个问题相结合,政府应该建立一个相对稳定的基金,来引导调节基础设施的建设,根据不同时期的重点,尽可能地鼓励民间资本进入,用一种科学经营的方式,保障其有合理的回报,但同时又防止其收取高额的费用。”中国交通运输部副部长翁孟勇向经济观察报记者表示。

民间资本的担忧

在本届国际交通论坛部长级会议上,谈到各国吸引融资时,德国交通部长彼得·拉姆绍尔表示,欧洲各国政府部门都在节衣缩食,而有些国家钱多得没处花,比如中国。

翁孟勇则立刻进行了反驳,他表示,中国交通领域的投资,一直存在公共财政缺口,且不是一个简单的数字问题。“中国是一个发展中国家,有许多民生的问题要政府去解决,不是说我们钱多的问题,政府有更多的关注点,社保的问题、劳动保障的问题、养老金医疗保险的问题,这些都直接关系民生,都需要公共财政的投入。”翁孟勇向经济观察报记者表示。

不过,民间资本过多地进入公路领域带来的弊端,也让公路系统的运作模式饱受争议。中国的基础设施建设到现在已经有几十年的历史,而最早改革的部分就是公路系统,而即便是公路,也存在再完善的空间。2011年,社会就早已收回成本的北京首都机场高速公路的收费问题进行过讨论。北京首都机场高速于1993年建成,它的盈利收入已超过了最初11.65亿元的总投资。舆论认为,向全社会开放的一个高速公路,既然它已经收回成本,就理应作为一个公众服务的项目,免费开放。当时交通运输部给予的回应是,机场高速费是当地政府批准的,是上市公司资产的一部分,目前仍在批准的经营性公路期限内实行收费。“很多媒体报道说,高速公路是暴利行业,该取消高速公路收费。问题是,如果前期的投资都是政府的钱,办成纯公益的项目,那倒是可以取消。但问题是政府没有这么多钱完全承揽这些公共交通项目,你不能让社会资本也跟着政府来做公益,这样是不现实的。”周纪昌表示。他还认为,政府要为这些投资立法,高速公路赚钱了,就被骂获取暴利,不让收费了,那要是投资机构亏了政府给补贴吗?政府要对投资机构负责,把条款厘清,才会有更多的民间投资愿意加入进来。

广东省的模式值得借鉴,当发展交通遭遇资金瓶颈时,当地政府尝试进行各种融资创新,如引进外资、银行举债等。实施一系列政策之后,广东省的公路系统发展起来。但周纪昌认为,现在中国交通政策方面的问题,使得国内的民间资本不可能去投中国的基础设施建设,外资更不行了。

周纪昌对经济观察报记者表示,中国的交通政策时常发生变化,也使得投资人在对中国的交通建设进行投资时举步不前。“比如,政府部门会突然做出决定,周末或是小长假取消公路收费,或是蔬菜、农副产品运输不收费。既然作为投资项目而非公益项目,所有的车都应该付费。将投资者的钱拿去补贴社会需求的做法值得商榷。”

不过,翁孟勇表示,目前,中国政府部门正在就“公路特许经营”领域,解决法律上的障碍。

目前,在中国公路领域的收费相对较高,翁孟勇认为,这归因于合理投资要有一定合理的回报,过去的回报年限较短,只有15年,所以只能通过抬高价格的方式。“我们在研究拉长这个回报的期限,将来要增加公共性财政的投资,这样就能冲抵部分的投资,投资人就减少了,政府的投资在里面,这样整个社会的物流成本就能得到全局的调控。”

中国交通运输部正试图解决特许经营在法律上的障碍,有关的法律条文正在研究推进,政府亦会对《公路法》做进一步的修订完善。而就铁路领域而言,翁孟勇认为,如果中国铁路的价格体系不改变,总是那么便宜,总体投入了那么多,都是来源于政府部门,要吸引社会融资,必须要进行改革。

他山之石

在自由竞争的市场经济中,当利润与效率发生背离时,公共交通这种原本公益色彩浓厚的基础建设项目,究竟应该追求利润还是效率?决策者在变革之初就应该考虑。民间资本过多地参与到国家基础设施建设或者是运营领域之后,带来民众的消费提高的案例,不仅仅发生在中国。

以欧洲国家为例,英国、法国、德国的铁路系统早在20世纪末就开始寻求私有化运营,但企业重短期利益、忽视对基础设施的长期投资。长期的私有化与追求利润为先的理念,一度使得票价高企,民众一度对铁路运营系统叫苦连连,不得已几年后,铁路再回归国有。

日本的公共交通运营系统一直在国际上被视为标杆。日本新干线航空公司董事长Keiichi Ando向经济观察报记者表示,日本交通基础设施建设大部分是政府公共财政来运作,但经营的部分则完全靠民营企业,“这些民营企业一般都已经上市,为了能给公众带来更好的服务并及时维护基础设施,运营企业一般都是从资本市场融资。”

运营公司还会将公司不同年限的运营资格进行拍卖,让一些社会基金也可以参与投资。日本的这些民营企业,会想方设法在交通路段沿途开发出一些商业圈,这样不仅可以发展当地经济,还可以吸引更多的人乘坐交通设施,“所以它们都很有钱,甚至富有到可以买下这些交通设施,抑或是新建更多的基础设施,但它们不会这么做,因为多年的经验表明,运营系统和基础设施建设完全分开运作是最好的方式。”Keiichi Ando表示。

在论坛上,探讨最多的话题,还是私人投资参与交通设施建设的问题,如PPP模式(指政府与私人组织之间合作建设城市基础设施项目)。PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT(即建设—经营—转让)、TOT(移交—经营—移交)等多种模式。

“PPP就是政府出一部分钱,比如说政府出30%或者40%,私人公司出60%,共同组建一个合营公司,先建设基础设施,再通过拍卖其经营权给投资人运营,投资人将所得与政府和私人公司进行分成。”周纪昌表示。

周纪昌曾任中国交通建设集团有限公司董事长,他表示,中国交通建设集团主要通过商业银行融资,采取的是BOT模式,“而且产业链很完整,一共有十三个设计院、十几个施工局,通过融资把整个产业链串起来,这样的话,其竞争能力和盈利能力都会有较大的改善。”

他认为,中国问题的关键还是在于如何吸引民间资本,“这个主要是看投资者能获得多少收益,如果收益达不到标准,政府应该在税收或其他方面给投资者补上,因为投资者追求合理回报,政府必须要在某些方面实行政策优惠让利,以吸引投资人。”而翁孟勇亦向经济观察报记者强调,政府部门正在想办法设立更多的政府引导基金,以最大限度吸引民间投资。

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