央企“准官员”晋升模式
2013-06-29 10:38 来源:经济观察网 作者:沈念祖 编辑:经济观察网
导语:近年来,央企高管充当了“经济官员孵化器”,从央企培养提拔中共党政领导干部已经形成一条固定通道。

经济观察报 记者 沈念祖

“高管”变“高官”

新一届国务院领导班子已经形成百余天,组成人员基本到位,不少官员具有央企高管的经历。比如,新任国务委员兼公安部长的郭声琨,有长期在中国有色金属工业总公司工作的经历;新任国务委员王勇,此前先后在中国航空工业总公司及国资委任过要职;新任财政部部长楼继伟,曾是央企中投公司董事长;工信部部长苗圩在跻身政坛前,曾在东风汽车公司任职高管多年。

央企高管虽然不是公务员编制,但是参照同级别的公务员管理,享受同等级别政府官员的待遇。近年来,央企高管又充当了“经济官员孵化器”,从央企培养提拔中共党政领导干部已经形成一条固定通道。因而,央企高管又被称为“准官员”。

中国人民大学经济学院副教授、企业与组织研究中心副主任聂辉华等人通过研究2008-2011 年189 位央企高管的职位变动数据,发现了央企“准官员”晋升之道——“政绩”、“关系”和“博士”都是晋升的重要砝码,“一个都不能少”。

从政比赚钱更具激励

这一两年间,“走向政坛”已经成为越来越多央企高管的晋升通道。例如,此前从中国石油化工集团公司总经理、党组书记任上调往福建省政府,后来被选为省长的苏树林;从中国商用飞机有限责任公司董事长、党委书记任上调往河北省政府,后来被选为省长的张庆伟等。

2007年1月,中共中央在大连建立了中国高级经理学院,成为中国六大高级干部学校之一,这也是中国第一个专门培训国企、金融行业高管的干校,直属中共中央组织部。

“越来越多的央企高管出任地方高官,体现出中央对央企高管培养选拔的更加重视。”中央党校教授王贵秀介绍说。

央企是国务院国资委监管的国有企业。在2003年国资委成立之初,央企有196家,经过不断兼并重组,截至2012年4月,央企减至117家。央企的经济效益占据了国企的半壁江山。央企高管职位带来了优渥的报酬,包括高额年薪和营造“商业帝国”的精神享受。

随着“由商到官”的通道被打通,集“经济人”和“政治人”于一身的央企高管站在了人生的十字路口:从政还是赚钱?

聂辉华等人与杨瑞龙、王元共同撰写的论文《“准官员”的晋升机制:来自中国央企的证据》给出的答案是前者。对央企高管而言,政治晋升比经济利益更加重要。

聂辉华分析,央企负责人大多主观上希望能转换为实权在握的党政大员。原因在于,即便他们做到央企“一把手”,行政级别最多是副部级,无法继续晋升。只有由“准官员”转变为真正的官员,央企高管才有可能在行政级别上有更高的提升,使其政治生命得以延续,如提拔为中央部委或地方省委省政府负责人(正部级)。因此,央企高管有很强的动力通过提高企业业绩获得政治上的回报。

晋升资本与模式

已经明确了晋升的目标,那么,如何积累自己的政治资本,为晋升铺平道路,则成为央企“准官员”亟需考虑的问题。

回顾已经“商而优则仕”的央企高管,他们大都生于上世纪60年代,是在中国改革开放后上大学、参加工作的,年富力强是他们共同的特征。例如,福建省长、原中国石油化工集团公司总经理苏树林生于1962年;山西省委常委、太原市委书记、原太原钢铁(集团)有限公司董事长陈川平生于1962年;上海市委常委、副市长艾宝俊、原宝山钢铁股份有限公司董事、总经理1960年出生;吉林省委副书记、原中国第一汽车集团公司总经理竺延风1961年出生;湖南省委常委、副省长、原中国电子信息产业集团公司总经理陈肇雄1961年出生。

高学历是另一个重要特征。前述研究里的189位央企高管中,约4%获得升迁,拥有博士学位的占升迁比例的1/4。例如,早在1989年,陈肇雄就已在中国科学院计算机技术研究所获博士学位。

事实上,2003 年国务院国有资产监督管理委员会(简称国资委)成立之初,即制定了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》,实行年度考核与任期考核相结合的方式,并且将考核结果作为央企高管薪酬和职务任免的重要依据。“政绩和关系都很重要,两者通常是互补的关系。就我们研究的央企高管样本而言,政绩能够解释升迁原因的大约占2%,而关系能够解释的大约占3%。”聂辉华介绍说。

真正的晋升,一般是从央企负责人调到同等级别党政机关担任负责人开始。“这一变动虽然并未提升央企高管的行政级别,但却令他们有了进一步的晋升空间。”聂辉华说。

事实上,从央企负责人进入公务员系统的第一次变动,很少伴随行政级别的提升。晋升轨迹通常是,先调动到同等行政级别的党政系统岗位转变成官员身份,然后再在党政系统内进一步升迁。

例如,2005 年时任东风汽车公司总经理、党委书记的苗圩调任湖北省委常委、武汉市委书记,紧接着又于2008年3月调任工业和信息化部副部长、党组副书记。这两步调动的行政级别并未提升,都是副部级。后来,苗圩于2010年12月调任工业和信息化部部长、党组书记,此职位为正部级。“在央企高管被提拔的进程中,进入公务员系统的第一次职位变动至关重要。”聂辉华说。

论文设立了四个指标对“政治关系”进行了量化研究,发现仅有“是否中共中央委员会委员及候补委员或中共中央纪律检查委员会委员”这一指标对晋升影响较大。

其他三个指标为:是否当选或曾经当选全国人大代表、是否有中央党政机关的工作经历、央企的总部是否在北京。不过,这些对于央企“准官员”的晋升影响甚微。

去行政化势在必行

由于央企职位的经济报酬对央企官员的升迁没有显著的影响,使得央企高管更像是政府官员而非职业经理人。

事实上,这百余家央企高管的行政级别还要再分出“高低”。在国务院国资委公布的央企名录中排名前53 位的央企为“副部级央企”,又称骨干央企。这些企业高管比照副部级官员,由中组部和国务院国资委企业领导人员管理一局共同任命和管理,所以他们又被称为“中管干部”,其余央企则为“正厅级央企”。

尽管聂辉华等人的论文发现副部级央企高管与正厅央企高管相比,在政治晋升方面并不占显著优势,但王贵秀认为,根据企业级别配备相应级别的央企高管,任命人选被限制在一个狭小的范围内,让一些有经营才能者因级别不够不能入选,而级别够标准的又未必具有经营才能。央企高管与官员的角色经常互串,央企高管的价值取向往往朝向“官场”而非市场。剪断央企高管与官员之间的“脐带”十分必要。

取消国企的行政级别,一度是国企改革方向。早在2000年9月,原国家经贸委发布了《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范(试行)》,明确规定,企业不再套用党政机关的行政级别,也不再比照党政机关干部的行政级别确定企业经营管理者的待遇,实行适应现代企业制度要求的企业经营管理者管理办法。2008年9月和2009年6月,上海和广东分别就“取消国企行政级别”问题,进行了相关的试点改革。

但时至今日,国企和国企高管的行政级别制度仍然根深蒂固。

中国社科院马克思主义研究院马克思主义发展史研究室主任桁林表示,现在的国企仍有行政级别,并且以此来标榜自己,这是世界上绝无仅有的现象。究其原因,这些国企高管实质上只是“准”职业经理人,本质上还是官员。官员的任命、升迁抑或贬谪、考核自成体系,一个部级企业,其管理者必然要从部级官员产生,从市场上是不会产生的,这就意味着,央企高管一定是官场中的佼佼者,但未必是市场中的优胜者,制约他们的实质上是行政因素而非经济因素。

此外,一些政府官员在升迁无望或者临近退休时,被调至央企担任高管,合法地拿取丰厚的报酬。聂辉华认为这不是一个很好的现象,“绝不能把国企或央企当作官员的‘养老院’,这会损害国企的活力,而且会导致权力寻租。国务院总理李克强在全国人大新闻发布会上说‘为官发财,应当两道’。可见作为央企高管,你不能既享有行政级别,又获得高额的经济报酬。”

从央企发展本身来看,聂辉华等人发现营业收入增长的速度越快,央企高管越容易升迁。与此同时,反映企业经营“质量”的国有资本保值增值率却没有显著发挥作用。这说明国资委还是相对更看重央企规模的扩张,而不是管理水平和生产率的提升。

2013年4月23日,国务院国资委要求中央企业发挥好“稳增长”的骨干作用,增加值增长要达到8%以上,利润增长要达到10%以上。聂辉华认为,此时央企承担了宏观调控的重要职能,要充当“烫平经济波动”的重任,其考核指标与宏观经济环境密切相关。“不过,从官员或央企高管的角度讲,考核方式就是指挥棒。只有考核重心转向增长质量,比如资本保值增值率,央企高管才会更加重视增长质量。”聂辉华说。

 

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