经济观察报 记者 周亚霖 2011年政府提出当年建设各类保障房1000万套，“十二五”期间建设3600万套，中国迎来了保障房大规模建设的时代。住房保障制度在房价高企的时代显得更加重要。保障房解决了部分低收入者的住房需求，但也存在一些问题。

有学者和地产业人士认为：因为“制度框架”的缺失，保障房概念的不清晰，导致保障房滋生了腐败空间；地方政府盲目上马一些保障房项目，导致一些保障房被浪费。除此之外，因为2011年和2012年是保障房大量开工的时期，保障房在2013年的资金缺口较大。缺乏稳定的资金来源，也被认为是保障房需要解决的重要问题。

一个形成基本共识的判断是：要解决这些问题，得基于长远考虑并保持长期稳定的制度。从砖头补贴过渡到人头补贴，被认为是未来住房保障更主流的方式。

保障房该保障谁？保障了谁？

2010年8月，经济观察报曾经报道：北京海淀区3725个详细的区级限价房申请者的名单中，与政府相关的人员占比超过了61%。在实际分配的房源中，有政府背景人员比区级公示的比例更高，根据经济观察报统计，一些限价房的获得者90%都是与政府相关。

“法院楼”、“人大楼”、“社科楼”、“中科院楼”、“建委楼”、“政协楼”、“公安楼”……北京保障房似乎变身为早年的福利房。

如今，这种特权房依然存在。新京报整理公开数据显示：近三年，北京预留给中央单位和军队的经济适用房用地是80公顷，2013年，北京预留给中央单位经济适用房用地占北京经济适用房土地指标的59.3%，占保障房用地的10%。2011年，北京预留给中央单位经济适用房用地占北京经济适用房土地指标61.5%，北京预留给中央单位的经济适用房用地占北京保障房土地指标的6%。2012年，上述比例分别为57.1%和9.4%。

地产商任志强表示：按国际惯例，保障房保障的是居住权利，应该是保障租不起房子的人。但是现在经济适用房、限价房等都是保障财产权利，这就有投机倒把性，所以还有了五年限制转让等等。保障性住房在地方相当一部分是以单位的名义享受经济适用房的待遇、享受保障性住房的待遇，弄个名堂就买了。深圳、郑州都曝光一大批。北京呢？到现在十一五期间，中央直属机关有49万人进京，十二五期间，每年是62万人进京，是机械增长。

不少学者和任志强的观点相似：应该取消保障房中的“产权房”。

2011年，天则经济研究所发布报告，提出政府对住房保障的责任没有清晰界定，现行住房保障制度的保障对象，没有完全覆盖最需要住房保障的群体，却覆盖了收入和住房都不是最困难的群体，结果是进一步扩大而不是缩小了住房差距。

被浪费的保障房

除了分配不公，保障房空置问题也十分严重。2012年，河南省审计厅披露的一项对全省6个省辖市保障性安居工程审计结果显示，6个省辖市廉租房的空置率高达51%。

任志强接受经济观察报采访时表示：“现在，保障房已经分配到了镇，镇的概念是什么？本来就没多少人口才叫镇，比如十万以下。本来边缘又不清楚，和农村是交叉的，我何必用你的保障房，我住自己的房子比保障房还便宜。最后很多地方就放宽标准，为什么？不放宽标准没人去。即便是北京，也不是没有公租房空置的事情，后山那有300多套公租房到现在没人住呢。还有通州，让市区的人到通州去住保障房，交通路费高了而且很远（所以出现空置）。”

任志强试图对保障房的分类做一些梳理，中央政府公布的保障房分为：棚户区改造和拆迁；可销售的经济适用住房、两限房；租赁房，如廉租房、公租房。但各地政府列入保障房的范围与定义不同。北京市为六种，最多的地区有八到十种，如享受经济适用住房政策的用房、单位自建和租赁房、定向安置拆迁房、农村上楼等等。

国务院发展研究中心金融所研究员巴曙松也曾公开表示：保障房的含义被宽泛化，其概念没有一个明确的界定。2010年，“公租房”作为一种新型的基本保障房被正式推出。因其对产业园区的认可，为部分地方政府在完成保障房建设任务过程中变换保障房的口径提供了方便。开发园区建设的职工宿舍、高校自建房、商品房配建房、集体宿舍（在都被纳入此行列）。

钱从哪里来？

保障房资金来源的制度化和稳定性，同样是业界关心的话题。

方正证券认为：今年年底在建保障房约1450万套，全年平均在建约1400万套。大量的在建保障房意味着巨大的资金需求压力，无论是以投资规模还是建设成本估算，今年都是资金缺口最大的一年，资金缺口大很可能是保障房建设进度慢于预期的主要原因。去年保障性安居工程财政支出3800亿元，其中公共财政预算支出占82%，预计今年将达到4200亿元，但资金缺口仍然无法全部弥补，保障房建设需要更多的资金保障。

包括万科在内的参与保障房建设的开发商，都在抱怨亏本或者没有盈利。华远地产对参与保障房建设非常积极，其董事长任志强反而颇有苦衷：“土地都是搭配着销售，不参与保障房，就不能拿地盖商品房了。保障性住房开发商就是亏的。北京丰台夏家胡同的地，有一半保障房。还有万柳，一万多平方米的保障性住房，地价是多少？四万多，那不赔啊？”

产权到居住权 砖头到人头

分配不公，资源被浪费，资金缺乏稳定来源等问题被一些经济学界人士归结为，缺乏清晰的制度框架。

天则经济研究所认为：现行保障房制度的实施机制不健全，包括筹资、融资、运营、监管等机制均不能适应需求。该研究所报告认为：保障房制度设计缺乏长远考虑。住房消费的时间跨度达几十年，涉及超过三代人。只有基于长远考虑并保持长期稳定的制度设计，才能给百姓以切实的保障，只有稳定的预期才能引导百姓的行为趋向合理。我国的保障房制度变动过于频繁，住房政策往往被当作短期工具来使用，显示出过强的功利性。缺乏长远考虑的制度设计一方面使住房保障难以得到稳定的财政支持，另一方面使利益集团有更大的空间影响政策走向。

任志强认为，保障房应该是以租为主。

“我就强调一条，是有居住权，但绝不能变成财产性住房。唐家岭现在就弄得不错。当时是我的提案：拿农民的土地，建符合城市规划要求的出租房。原来唐家岭是一层上面加盖个二层，二层加盖个三层，那不安全，容易出事。土地性质不变，不占用北京市征地指标的情况下，试点了39个村。我跟国土部说，本来可以是建设用地，但是过去的土地，有的是盖厂房，就盖一层，租的不多。现在，整体规划的，盖住宅三四层，单个面积的租金虽然比厂房租金低，但是累积起来租金高，农民就开始盖，有的盖七八套，本来一套出租，现在有五套出租，农民拿的租金也多了，出租的房子也多了。”

他还进一步表示：“现在我们执行的保障性住房全是砖头，什么意思？是在建造费用上给你减免税费，压低价格。二次大战之后都是砖头补贴，整个欧洲全是，没办法，所有都炸烂了，但到一定的时候，就从砖头补贴变成人口补贴。”

天则经济研究所提出住房保障制度改革的目标前景是：将现有的一个独立于房地产市场并封闭运行的体系，通过逐步改革，经历一个相对封闭但可与房地产市场有条件联通的保障体系的过渡阶段，最终发展为统一的房地产市场，住房保障以货币补贴为主，通过市场来实现。