史上最严政府性债务审计背后 打开“黑箱”
导语:中国近十年来最大规模的政府性债务审计正在进行。今年10月初上报中央的这份中国各级政府性债务表,有望彻底打开中国政府性债务的“黑箱”。

经济观察报 记者 张向东 陈勇 史尧尧 彭友 中国近十年来最大规模的政府性债务审计正在进行。今年10月初上报中央的这份中国各级政府性债务表,有望彻底打开中国政府性债务的“黑箱”。

从对象看,本次审计范围不仅涵盖了从中央一直到地方乡镇全部五级政府负债,而且包括各级行政事业单位负债;从时间跨度看,自2011 年底至2013年上半年的全部政府性负债,乡镇一级政府性债务则以2005年12月31日为界限,截至2012年1月1日以后仍有余额的债务,分为历史债务和新发生乡镇债务;从主要内容看,重点包括政府直接举债、政府担保举债政府承担偿债义务债务以及通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务四种类型。

各地方政府分别在7月31日和8月1日这两天,密集召开了部署此次债务审计工作的电视电话会议,审计大幕就此拉开。

8月1日,国家发改委有关人士对经济观察报称,本次审计在时间上与2011年年初的审计有所对接,在范围上又分别向乡镇各延伸一级,结果将是一个对中国各级政府负债和行政事业单位负债规模的全口径统计,基本能够彻底摸清全国所有跟政府有关的债务规模。

接近国家审计署的有关人士对经济观察报说,“摸清家底,是现在最重要的事情。”该人士透露,中央对现在地方的债务情况了解得并不十分清晰,特别是市县一级,还需要更细致地了解。一些地方近年来大规模建设,少不了会有一些瞒报、漏报、甚至错报,这些都需要摸清核实。虽然此次审计首旨在于彻底摸清中国各级政府负债家底,但此次审计可能还将是为未来的一些政策推行做准备。

经济观察报综合相关部委和一些地方政府部门的信息后了解到,本次审计结果或将为中国财税体制改革的部分内容做准备,这些内容包括完善财政转移支付、盘活各级财政存量资金、规范地方政府举债渠道等。目前有迹象表明,这些领域的相关工作已经开始推进。

审计开始

接近审计署人士对经济观察报表示,本轮全国政府性债务审计与2011年一样属于国务院委托的专项审计,不同于每年进行的例行审计。这一轮审计时间将从7月29日开始至9月30日。但事实上,这些工作早在一个半月前就已经在部署开展,各地关于摸底的表格也早已经下发过去。

7月31日,黑龙江、河南、山西、陕西等省分别召开全省政府性债务审计工作电视电话部署会议。黑龙江省在当天的部署会议上称,本次审计以“摸清底数,反映问题,揭示风险,提出建议”为原则,重点关注政府性债务的规模、结构及变化情况,政府性债务风险变化情况和政府性债务举借、管理和资金使用情况等。

黑龙江省在部署中还称,此次审计旨在发现政府性债务举借、管理和使用中存在的问题,并提出审计建议,促进和完善政府性债务管理制度,建立规范的举债融资机制,维护财政和金融安全,促进经济持续健康发展。

当天,河南省也召开了会议进行部署。信阳市常务副市长冯鸣在河南省信阳分会场的会议上称,此次审计就是要摸清全国政府性债务规模、结构、增减和管理情况,揭示问题,促进政府性债务管理。

8月1日,辽宁、山西、湖北等地分别召开全省政府性债务审计的电视电话部署会。与河南的交叉审计不同,湖北采用的是上级审计部门审查下级政府性债务的方式进行。

在7月27日至28日两天,国家审计署已通过电视电话会议的形式,对参加此次全国政府性债务的审计人员进行了培训。在此之前,国家审计署已下发《关于准备开展全国政府性债务审计的通知》对地方进行了部署。

经济观察报获得的消息显示,此轮按照“见人、见账、见物,逐笔、逐项”的原则,审计的范围是中央、省、市、县、乡政府截至2012年底和2013年6月底的政府性债务情况,8月1日起全部进点审计,并于8月20日前将本部门政府性债务情况报审计署,10月中旬前向国务院提交审计报告。

8月1日,陕西省发改委一位官员对经济观察报说:“这次审计,摸出来的各级政府的负债家底将是最准确的。因为按照审计的要求和报表填报办法,地方政府几乎没有任何可以转移债务或者瞒报债务的地方。上两次,无论是抽审还是对省、市、县三级审计,都不排除一些地方政府为了隐瞒,将债务转移至上级或者下级。这次是不可能再转移债务了。”

对于乡镇一级政府性债务,除了必要的债务单位审计,还包括乡村垫交税费债务、农村义务教育债务、基层政权机构建设债务、农村公共服务体系建设债务等公益性债务。

负债几何?

此次审计距离今年2月中国审计署刚刚结束的对全国36个地方政府自2011年以来的政府性债务审计不过半年。2011年3至5月,中国审计署也曾在国务院的部署下,4万余审计队伍对全国2010年底前的省市县三级政府性负债进行了审计。

国家发改委一位官员说,近几来,各地为经济和投资建设的发展,举债规模和范围都不断扩大,有些债务是直接通过融资平台、银行贷款等途径形成,虽然有待进一步规范,但有据可查;还有一些则是通过一些不透明的办法进行,每年审计时也不好查出。通过这次审计,把跟政府有关的各种负债都暴露出来,有利于中央以后的规范管理和相关工作的展开。

2011年年初,国家审计署曾对全国省、市、县三级政府性债务全面审计,时逢全国政府融资平台公司举债急速扩张,风险膨胀,曾引起关注。当时的审计结果表明,全国省市县三级政府截止2010年底,政府债务余额为10.71万元,其中融资平台公司债务额为4.97万亿元,占比46.38%。

陕西省发改委那位官员说:“虽然中央引导地方转变增长模式,但对地方来说,经济发展还是硬道理,工程投资建设、民生保障、基础设施、水利三农等都需要大量投资。政府财力逐年不足,尤其今年上半年,财政收入大幅下滑,举债也是没办法。但一些地方可能确实存在过度举债的情况。”

2012年11月至2013年2月,中国审计署对全国36个地方政府本级2011年以来的政府性债务进行的抽查审计结果显示,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如果加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%。此外,各级政府还存在借新还旧、变相举债、预期不还、转移债务等突出问题。

2013年2月审计署抽查审计中发现的地方政府债务率超过100%的9个省会城市,分别是石家庄、沈阳、长春、哈尔滨、合肥、兰州、西安、武汉、昆明。

接近审计署财政司的人士说,“这一轮的重点将会是在市县乡镇一级,特别是三四线城市。”国务院发展研究中心的一项课题研究则测算,2010年中国政府资产负债净值为11.3万亿元人民币,政府资产负债率为80.2%,2018年后赤字率会逐步接近国际警戒线。对此,审计署新任新闻处处长张莹对经济观察报表示,审计署无论是上一轮还是这一轮的审计工作目前都还无可奉告。

地方举债冲动

政府直接举债、政府担保举债、政府承担偿债义务债务三类债务,一直是此前审计署审计时的重点。此番审计又新增一项:通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

根据界定,这些新举债主体包括事业单位、融资平台公司以及地方国有企业,新举债形式则包括直接或间接担保、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等方式。

陕西省发改委上述官员说,这些新的融资办法,都是最近一两年出现的,由于国务院和相关部委相继对融资平台、政府举债进行规范,新的融资工具就出现了。这些债务,一般都比较容易形成表外负债,成本也比较高。

据了解,这次审计还设置了债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧率四个更为明确和关键的指标。若一个地区债务率超过100%即为风险较高;若偿债率超过20%,表明该地区偿债压力较大,风险较高。

陕西省发改委上述官员说,建议对于审计结果,不仅要考虑几个指标,还要统筹考虑当地的资源储备和发展潜力。

在这位陕西省发改委官员看来,东部地区经济发展好,举债多;中西部地区举债少,财政实力也比不上东部,但是有更多的土地、煤炭、石油、矿产等资源优势,可变现能力强,应该视为财政实力的一种补充。

经济观察报在江苏南京了解到,江苏省需要偿还的债务量在1.2万亿元左右。如果对照江苏省各市地方2012年5025.63亿元的财政收入,江苏省面临着不小的债务偿还压力。而江苏省一位相关人士告诉记者,“今年7个月已经过去,据了解全省并未完成既有的上半年的税收要求。”

但这位人士表示,目前江苏省内各城市发展需求与资金供给的矛盾已经显现,但只有继续发展才能避免危机的出现。“诚然,过去几年,政府或多或少为了发展透支了随后的财政收入,但此时只有理性地来承担一定债务继续发展才能化解历史债务问题。”

一位长期在江苏省金融系统工作的人士指出,现在必须依靠继续发展基础设施来创造需求进而解决债务问题。他分析称,目前当地政府财政花费一方面是公务员工资、医疗费用;另一方面是医院、学校、公共交通等公共需求。随着居民生活水平逐步提高,政府必须加上述两方面的投入,而鼓励企业投资的成本也在上升。

上述金融系统人士说:“与以往给一定的税收、土地优惠政策不同。现在企业面对需求不足的预期下,首先要看政府在一个项目上的出资情况,然后再决定是否投资来进行实业投资。这些都需要政府巨大的财政支出。”

审计背后

国家发改委的一位官员对经济观察报说,地方政府举债,只能疏导规范,不能一味强堵。对地方债务的管理和规范,首先是要通过审计,进行透明化。

据称,在此前几次对地方债务和融资平台审计的基础上,对融资平台举债进行进一步规范的动作正在酝酿当中。有关部分城投债将被定为“市政债”或“准市政债”的消息,已经传开。

金元证券分析师王晶说:“大家都在议论这个事情,从长远看把进行公用设施投资发行的城投债转为市政债是比较好的一个办法,但前提是要通过审计对政府负债、平台公司举债以及相应的还债压力进行摸底。”

根据银监会7月31日发布的数据,截至2013年6月末,地方政府融资平台贷款余额为9.7万亿元。而中国银监会2010年的数据称,截至2010年6月30日,全国地方融资平台贷款共7.66万亿。三年间,地方融资平台贷款增加2万亿。

中国银行首席经济学家曹远征此前对经济观察报表示,未来一个比较合理处理政府城投债的方式是,按照平台公司的资产和负债状况,以合理的价格尽快做市场化处理。除确定部分市政债外,政府还要托底的是已经出现偿付问题的平台公司。

据称,目前部分地方已经开始酝酿成立省级资产处理公司,意在为处置包括融资平台公司在内的政府坏账做准备。8月1日,国家发改委官员说,这是债券市场化的一个方向,但是中间还有很多工作要做。

财政部和银监会在今年年初已经下发《金融企业不良资产批量转让管理办法》。这被认为是允许地方成立省级资产管理公司的开始,省级资产管理公司参照上世纪90年代中央为处理国有商业银行贷款账成立的四大国有资产管理公司模式,负责收购处置当地金融机构产生的不良贷款。

除了对融资平台这一地方政府主要融资手段进一步规范外,各方对此番大规模政府性负债审计猜测还有更为深远的考虑。前述陕西省发改委官员对经济观察报说,地方不断举债其实跟目前中央与地方的财权关系也有因果。

目前中央对地方的财政支持主要通过财政转移支付等手段进行。但这一措施,由于分配不均衡、对用途规定过死等被诟病颇多。来自工信部的一位官员透露称,最快于明年,中央将改革对转移支付资金的使用办法,“中央将不再明确规定用途,地方可以拥有较大的自由支配权”。

除此之外,中央正在加快给地方释放更多的财权。7月初,财政部印发《2013年地方政府自行发债试点办法》,经国务院批准,2013年适当扩大自行发债试点范围,2013年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东六地被允许开展自行发债试点。

此番审计,还将让中国各级政府大量的趴窝财政资金无所遁形。目前政府国库存款余额为3.23万亿元、财政专户余额为1.42万亿元,此外,还有大量已拨付中央财政资金和地方政府资金,由于各种原因存在趴窝现象。

陕西省发改委的官员对经济观察报说,导致政府资金趴窝的原因有很多,主要的原因是由于项目落实不到位。比如,保障房项目或者一些公路项目,中央资金已经下来了,地方配套也安排了,但由于地方拆迁受阻,导致项目无法执行。但趴窝还好说,至少钱还在账上,怕的是一些地方直接就挪作新的项目用了,然后再补报或修改手续。

据了解,此前对政府负债的审计,对于趴窝或者挪用的政府资金,即便查出也通常以内部通报批评处理。此外,还有一些政府负债,通过向上下级、事业单位或国有企业转移等手段,逃避了审计。

一端是大量财政资金趴窝,另一端却是政府举债。有消息称,财政部已经开始起草《财政资金支付条例》,被指意在盘活4万亿财政资金。

8月1日正式拉开大幕的债务审计要求,按类别划分的专项分析或测算,据了解可能涉及:融资平台公司基本情况和债务风险、政府性债务风险指标、以土地出让收入为偿债来源的政府负有偿还责任的债务规模和风险、债务管理制度情况、审计发现问题汇总,以及财政部门《地方政府性债务管理系统》数据审核。

为避免重复统计,审计署对各级政府转贷或转借的债务填报原则也做了规定,同时要求在填报时,应根据偿债责任,划分政府负有偿还责任的债务和政府负有担保责任的债务。

吉林省审计厅厅长阎宝泰此前在接受经济观察报采访时表示,审计就是要查出存在的问题,分析产生问题的原因、从宏观管理和制度建设层面提出解决问题的建议,为政府宏观决策服务。

此轮近十年来最大规模中国政府性负债审计的结果,将呈现一份最详细的中国政府负债家底。

 

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