经济观察报 记者 沈念祖 实习记者 陈哲 近日，在山西省襄汾溃坝事故中被撤销党内职务的原临汾市委书记夏振贵，以山西省委统战部副部长的身份出席公开活动。这一消息再次掀起了舆论对官员问责制度的拷问。
2008年，被称为“官员问责年”。据监察部和国务院法制办的数据，2008年全国主要行政执法部门被追究责任的约8万人次。事实上，每年都有数万官员受政纪处分。
近年来在瓮安事件、三鹿奶粉事件、襄汾溃坝事件中被问责的官员，逐一复出，登台亮相。从2003年SARS以来，逐渐成型的“行政问责制”尚缺乏有效的收尾机制，官员复出门槛和标准的缺失让每一次官员复出都引发舆论争议。
梳理过去十年一些被问责官员的经历发现，出事—免职/撤职—冷却—悄然复出—舆论质疑—回应合规——不了了之，已经成为被问责官员的复出路线。
哪些官员易被问责
这些被问责的官员都栽在哪些事情上？经济观察报记者梳理2003年至今媒体报道过的被问责官员，主要涉及安全事故、突发性群体事件、公款吃喝等问题。
其中安全事故首当其冲。食品卫生安全、生产安全、交通运输安全方面的事故中皆有官员被问责。
三鹿奶粉事件中有25名官员被问责；4·28胶济铁路事故中有37名官员被问责，其中6名被追究刑事责任；而在安全事故频发的山西，光2008年就有720名有关责任人被给予党政纪律处分。
在山西，生产安全是官员晋升的绊脚石。临汾是山西省最大的一个地级市，因煤炭而发展，也因煤炭而改变官场的政治生态，安全事故成为决定官员任期长短最重要的因素。
自2001年“撤地改市”、第二任市委书记张茂才“安全着陆”以后，山西临汾市级政坛从未宁静过，以后的各任市委书记、市长都因安全事故而遭遇了政治前途的“滑铁卢”。
山西洪洞县“12.5”特大煤矿事故、襄汾溃坝事故后，原临汾市长李天太、原临汾市委书记夏振贵、原临汾市长刘志杰（注：刘志杰为李天太的后一任）等先后被问责，使临汾市的党政领导要职成为“烫手山芋”。据《新文化报》报道，山西省委相关领导曾相继到阳泉市等地物色下一任临汾市委书记人选，不少人都推辞，不愿到临汾就职。临汾市委书记一职曾一度空缺200天。
这些被问责官员承担的多是“领导责任”而非“直接责任”。被问责的官员层级越高，方式越严厉，显示其所涉的安全事故越严重。
2001年起实施的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》指出：发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。
但“领导责任”的界限在哪里并不清晰。
2004 年出台的《党政领导干部辞职暂行规定》，规定领导干部因工作失职造成连续或多次发生重大责任事故或特别重大事故，负有“主要领导责任”或“重要领导责任”的，应引咎辞职。
该文附则专门解释“主要领导责任”，是针对“直接主管的工作”，而“重要领导责任”，是针对“应管的工作或者参与决定的工作”。一般情况下，某部门分管的副职，是主要领导责任，而主持全面工作的正职，是重要领导责任。但什么情况下只需分管副职官员辞职，什么情况下主管正职官员也需要辞职，并无具体规定。因而经常出现两类现象——对正职问责少于副职问责，对党委书记问责少于行政首长，引发舆论争议。
此外，问责限于“党政领导干部”，党政政纪处分则针对包括“党政领导干部”在内的“国家工作人员”，而刑事追究对象则主要是直接责任人。
国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家指出：“现在有种不好的倾向，即凡是官员犯了错，都以问责开刀，该追究刑事责任的，最终却只是问责了事。”
据2010 年9 月《人民日报》报道，国务院法制办有关负责人说，当前行政问责过程中存在司法介入落后于行政处理、行政处理代替司法处罚、外部问责不力等现象。
免职与撤职的不同
同在2008年三鹿奶粉事件中被问责，原石家庄市委书记吴显国被免职，原石家庄市长冀纯堂被撤职。
撤职与免职不同。撤销党内职务是《中国共产党纪律处分条例》规定的对党员的纪律处分种类之一，也是《公务员法》规定的对公务员的处分之一，其严厉程度仅次于开除。按照惯例，撤职后不再享受原待遇。
而免职既可以是正常调动的免职，比如，在新任某一职位之前，通常要免去此前的职位，也可以是因犯错误而被免职。
在华南虎事件中，陕西省对13名公务人员的处分分别用了免职、撤职、开除公职等形式。经济观察报记者发现：级别小的公务人员，受到的是开除公职处分，如镇坪县野生动植物保护管理站干部李骞等；级别稍高一些，则是撤职处分，如省林业厅信息宣传中心主任关克等；级别最高的，则是免职处分，如林业厅两位副厅长孙承骞、朱巨龙。
中央党校党建部教授王贵秀解释说：“每当遇到有问题曝光，公众需要一个交代，又得考虑培养一个干部不容易，‘免职’就拿出来用：既给公众一个官员已经被问责的感官错觉，又不对处分官员的仕途产生实质影响。”
用免职“处理”违纪干部，为他们的“复出”打下伏笔。
经济观察报记者梳理被问责后又复出的36名官员，54%为免职后复出，19%为撤职后复出，剩下的则为引咎辞职或者记过等处分后得到复职。
以孟学农为例，在SARS危机、襄汾溃坝中，他两度被免去党内职务，但都没有被从中央委员里除名。根据《党政领导干部辞职暂行规定》，对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。这些规定为孟学农以后的两次复出保留了条件。
一般从副职岗位复出
记者梳理以往材料发现，“复出”一直是政治常态，绝少有对官员“彻底弃用”的案例。只是何时复出，如何复出并没有明确路数。
学习时报社副编审邓聿文认为，问题官员终身禁止复出的可能性非常小，他分析了其中的几个原因，一是目前的情况下，要官员自缚手脚并不现实；二是培养一个官员耗费了大量的资源，不能出了问题就弃之不用；三是一些问责官员本来就是代人受过，被问责时，是被允诺了一定有回报的，这就包括未来复出和升迁，不让复出，就是政治失信，违反了官场的潜规则。
按照2009 年出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。
其中，引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。
而根据《公务员法》规定，受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。《公务员法》还规定，公务员在受处分期间不得晋升职务和级别。
可见，理论上除了被开除乃至追究刑责外，被问责的官员最长在两年后都存在“复出”的可能性。
经济观察报记者梳理官员的复出路线发现：因问责而去职的官员在复出时一般都是出任副职。比如：原临汾市委书记夏振贵，现出任山西省委统战部副部长；原临汾市长刘志杰，现出任山西省农业厅副厅长，由主政一方变为在一个部门司副职，可视为仍处于“问责”影响中。
复出的机构都是相对不太引人注意的“办事机构”。比如，因SARS被免职的原卫生部部长张文康，复出后任宋庆龄基金会副主席；而在“三聚氰胺事件”中引咎辞职的原国家质检总局局长李长江，出任全国“扫黄打非”工作小组专职副组长；此外，“南水北调办”两次成为“问题官员”的复出之地，孟农学、于幼军都先后从这里复出。
如果复出官员比较年轻，安排的职位会实在一些，以利于他们发挥更大作用；而复出时接近退休年龄的官员，安排上则相对会更向二线机构靠拢。比如：同样是因为三鹿奶粉事件被问责，1957年出生的原石家庄副市长赵新朝，复出后任石家庄市滹沱新区领导小组副组长、办公室主任，今年3月又出任石家庄建设局局长；而1953年出生的原石家庄副市长张发旺，复出后任石家庄市政协副主席。
这些官员复出的背后，都拥有官方的肯定。
2011年底，社会各界对于三鹿牌奶粉事件中原石家庄市委书记吴显国的复出提出质疑。2012年3月7日，河北省委书记张庆黎说，党和国家任用干部程序严格，干部干得好时有褒奖，犯了错误按照党的纪律甚至国法处理，违反纪律后，会根据其处分日期和他本人的表现，安排新工作，“任用干部不能一棍子打死，不能看一时一事，还要发挥他的长处和特点。”
对于“降职式”的复出民众尚可容忍，而对于“重用式”的复出，则会引起民意的反弹。2008年12月，三鹿事件爆发不到3个月，被记大过处分的原国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯出任安徽省出入境检验检疫局局长，官升一级。被媒体曝光后，鲍俊凯被调回质检总局担任科技司副司长。
2010年9月《人民日报》的报道指出，中国问责制在某种程度上只是一种“运动式的问责”，带有浓重的人治色彩。
贵州高级人民法院副院长李汉宇2008年带领民建中央行政问责制课题研究组多方调研后发现，官员被问责具有模糊性和牺牲性。李汉宇说，没有明确责任划分的问责制度不仅是一种摆设，而且容易异化为权力斗争的工具。
