经济观察报 记者 杜远 履新重庆10个月后，中共中央政治局委员、重庆市委书记孙政才治理这个直辖市的战略轮廓开始清晰起来。在9月14日结束的中共重庆市委四届三次全委会上，重庆确定了全市功能区域划分和行政体制改革两大决策。
“分区”治渝的思路与重庆特殊的市情有关，重庆虽与京津沪同为直辖市，但其人口和地域面积却与中等省份相当，重庆全市大体可分为三大区域：以主城9区为核心的渝西城市群、地处大巴山脉和三峡库区的渝东北、地处武陵山脉的渝东南。
早在2009年，重庆主城9区的人均GDP就已超过65000元，接近杭州市的水平，而经济观察报记者2013年初在渝东南最大的城市黔江区采访时，还能在城区一些地段看到用骡马拉货的情形，地区差异巨大且发展不平衡是重庆直辖16年来一直未能根本解决的问题。
“重庆区域间、城乡间自然条件、资源禀赋、发展现状和发展潜力等差异很大，各区域的发展战略定位、发展思路、发展重点、发展目标和支持政策也理应体现差异性”，孙政才在重庆市委四届三次全会上说，决不能搞“一刀切”，实行一样的政策、一样的目标。
此次会议提出，重庆全市划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区共五个功能区域。相比于重庆直辖初期提出的“三大经济发展区”，2006年底提出的“一圈两翼”，这一功能分区的设计更为细化和具体。
五大分区
就省级党委的惯例而言，第一次全委会往往紧接着换届的地方党代会召开，重点是“人事”，第三次全委会通常会出台当届党委治理地方的“大战略”。
在9月14日结束的中共重庆市委四届三次全委会上，重庆市委出台了《中共重庆市委、重庆市人民政府关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》（下文简称《意见》）和《重庆市人民政府职能转变和机构改革方案》。
从履新重庆到重庆市委出台功能分区战略的10个月间，孙政才调研的脚步遍及全市大部分区县。2012年11月24日，任职重庆市委书记仅4天的孙政才即前往距离重庆主城约300公里外的三峡库区区县考察，他在库区考察一家企业时强调，在招商引资、发展产业的同时，要进一步强化生态环保意识，实现三峡库区的永续发展。
2012年12月赴渝东南地区调研时，孙政才则强调，渝东南仍然是全市基础条件最差、发展水平最低、贫困程度最深的地区，各区县要发挥本地区农业资源丰富、土特产品多等优势，突出特色，找准定位。
几个月时间，孙政才赴重庆渝东南、渝西、主城区等地的25个区县密集调研，重庆官方媒体援引陪同孙政才到区县调研的一位市委研究室人员的话说：“一些区县产业发展面临同质化、低水平重复建设的问题比较突出,有的甚至‘血拼’土地、税收、人员工资等，这让市领导看到了加强分类指导的紧迫性、重要性。”
当地官方媒体还援引了重庆市发改委主任沈晓钟的话说，重庆市委四届二次全会后就开始紧锣密鼓部署深化和细化研究主体功能区规划。2013年全国两会期间，孙政才初步提出五大功能区战略构想。在形成了划分功能区的征求意见稿后，孙政才又分主城、渝西、渝东北、渝东南四个片区，听取当地主要领导的建议，对意见稿进行修改。
《意见》将重庆市划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区五个功能区域。相比重庆直辖初期提出的“三大经济发展区”、2006年底提出的“一圈两翼”，此次五大分区的提出使得重庆区域划分更为细化和具体。
对于渝西城市群，即“一小时经济圈”，此次分区细分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区三个区域；同时，渝东北“两翼地区”则具体化为渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区。
他表示，将“一圈”细化、是为了拓展空间格局，在更大的空间格局和区域范围内优化资源配置，以更好地推动重庆大都市区的发展和建设；划分生态涵养发展区和生态保护发展区，是为了正确处理加快发展与保护生态的关系。
孙政才在会议上说：“这一战略决策是全面的、综合性的，不仅是经济发展分区，也不仅是城市发展分区，而是包含经济、社会、文化、生态建设、人口分布等各个方面，是一个‘五位一体’的、整体的、系统的发展战略部署。”
当地一位不愿具名的学者对经济观察报记者表示，分区战略也是对重庆过去发展中一些方向性问题的纠正，三四年前，重庆市委主要领导提出“40个区县就是40只小老虎”，一时间各个区县都大搞工业园，都要上千亿级的大产业。
配套和创新
重庆确定的“分区”发展模式是一个整体、系统的发展战略部署，就持续推进这一部署“落地”而言，“分区”战略尚需要一系列具体的配套改革和创新。
在重庆市社科院区域经济研究中心主任李勇看来，重庆的“分区”战略将涉及一系列政策性的内容，其中调整对区县及其官员的考核机制是一个创新。
“首先，对于区县的定位会发生变化，例如渝东北的三峡库区会更多地注重生态涵养、生态保护，以保护三峡水库这一国家战略性水资源库；渝东南会涉及到生态移民，高山居民要移下来，整个‘两翼’地区都要减人”，李勇在接受经济观察报记者采访时说。
李勇表示，区县的定位发生变化，是以生态保护和涵养为主，而不是以发展建设为主，对官员的考核机制就会不一样，显然不能按照一般意义上的GDP和增速考核。
但考核机制无疑是一个系统性的工程，必须借助统计指标。
西部某省统计厅一位官员告诉经济观察报记者，地方统计工作中“最重要”的指标是GDP总量、经济增长速度、投资、进出口等方面，能够反映一个地方环保工作的具体指标也会进行统计，如化学需氧量（用于测定水体有机物污染物参数）、空气质量指数，但是目前还没有能反映所谓一个地区“绿色GDP”的综合性指标。
“对于统计部门而言，虽然没有被明文告知GDP总量和增速会作为考核市、县官员的重要指标，但大家心里都清楚，这些指标对于地方官员非常重要。能否设计一种能综合反映官员在生态保护上所做的工作绩效的指标呢？国家统计局下发的标准统计表格上都没有这种项目，基层统计部门自然也无法统计”，前述官员说。
重庆巫山县一位要求匿名的官员对经济观察报记者说，重庆库区区县几乎都面临“发展的压力”，市里要保增长、保投资，任务一层层下到区县，好不容易完成了一年的任务，新一年的任务又要加码，库区受环保政策的限制，发展产业困难重重。一些区县行动得早，抢先布局了高污染高能耗的产业，而像巫山这样“动作慢”的地方要想赶上可谓难上加难。一旦“生态工业”发展不力，巫山可能也会走回高污染、高能耗的老路子。
而此次孙政才就在重庆市全委会上强调，重庆各功能区域及各区县情况差异较大，应进一步完善市对区域及区县的分类指导机制，制定有针对性的发展政策和考核标准……避免因片面追求经济发展速度、简单迎合统一考核标准，而导致产业布局散乱、无序竞争、效率低下、功能缺失，甚至弄虚作假等不良后果，从而最大限度地激发各区县的动力、活力和创造力。
各区县发展重点和考核标准的变化也会引发一系列变化。
李勇认为，一些区县可能会面临财政收入减少的境地，解决这一问题，一方面要靠中央和市里的转移支付；另一方面则有赖于“精兵简政”，一些事业单位和行政单位可能将会减人。
针对行政体制的改革，孙政才在市全委会上提出，重庆直辖市体制的优势还没有充分发挥,市与区县的职责划分不科学、事权财力不匹配，这既影响了市级政府谋全局、抓大事的精力，也影响了区县的积极性，影响了资源配置效率的最大化和最优化。“要将某些公共服务事项通过委托、承包、规划等方式交由社会组织承担，加快形成提供公共服务新机制，促进公共事务管理向‘花钱买服务、养事不养人‘的方向转变”，孙政才在此间说。
与重庆“分区”发展战略配套的另一个方面是人口的转移。
按照重庆官方的规划，渝东北生态涵养发展区未来10年将引导转移人口130万，确保森林覆盖率；渝东南生态保护发展区将突出保护生态的首要任务，规划用10年左右时间引导转移人口80万。这意味着重庆未来10年将引导转移人口210万，这大致相当于三峡工程百万移民数量的两倍。
李勇认为，这部分人口的转移将主要依靠“分区”战略中地处渝西的都市功能拓展区、城市发展新区这两大区域承接，这种人口转移不是以往那种农民工式的“候鸟式”的，而是要通过对“两翼地区”青壮年的就业技能培训，要帮助解决他们的住房问题，使他们到新的生活地后有较稳定的工作，一家人有房可住。
随着重庆“分区”战略和行政体制改革工作的推进，重庆或许将迎来一场深刻的变化。
