经济观察报 文辉/文 俗话说“计划赶不上变化”。在中国快速城镇化过程中，这句话用来形容规划最合适不过了。我们通常强调规划对城市发展的龙头作用，于是当城市发展出现的各种乱象时，规划也首当其冲地受到批判。面对这些，规划应该怎么办？怎么干？

我们认为，规划的科学性要建立在正确对中国城市发展阶段的把握和判断上。

从总体发展来看，中国处在城镇化快速发展阶段，2012年城镇化率为52.6%，与美国上世纪20年代，日本上世纪50年代相当，但是我们又不能机械地、简单地模仿美日当时的规划，因为科技进步和信息共享，使得中国城市在信息、文化、物质等与当今世界处于同一时代。如何把历史经验国际经验与中国当下的实际结合起来，是摆在规划研究者面前的重要课题。因为我们的规划既要满足每年1千多万进城人口的城镇化，又要满足已在城市生活多年的4.5亿城市居民的现代化。过高标准的规划无形中会抬高农民进城的门槛，过低标准的规划无法满足城市居民的现代化需求，两者都不能适应中国城市发展的要求。

从个体发展来看，中国有661个城市和19881个小城镇，其中既有人口超过千万的超大城市，又有人口不足千人的小城镇；东部的一些小城镇甚至比中西部的县城和地级市，无论从人口规模、用地规模还是经济实力都要高出许多。由于存在区域差别、发展水平参差不齐，在规划标准、规划指标设计上不能一刀切，要因地制宜，综合考虑，统筹规划，分类指导。

从发展方式来看，中国经历了改革开放30多年以来的高速发展，这种发展是建立在廉价的劳动力、土地、资源和环境的基础上，以做大增量为主的发展模式，存在着以工业园区、开发区、项目建设为重点的粗放型规划。随着中国劳动力、土地、环境成本的升高，低成本增长的红利逐渐消失，需要转变为以优化存量为主的发展模式，这就要求精细化规划，要转向中心城区的改造，提高中心城区的土地利用效率。

其次，要转变计划经济时代的规划思维方式。由于中国受计划经济的影响时间较长，导致有些规划沦为按计划分配指标或目标的工具，如土地、项目、资金等指标，发展速度、GDP总量等目标。在向市场经济转变过程中，要逐步改变规划对政府主导，改变自上而下的规划思维方式，改变按计划分配为主的规划方法，改变将规划作为一种向上级争取资源的手段，转向依靠市场来配置资源。

要改变长官意识，发挥规划师的主观能动性。在现实中，规划师的话语权较弱，容易受决策者左右或影响，导致有些规划只唯上不唯实，忽视了经济规律和城市发展规律，沦为领导决策服务的工具，如许多地方领导提出的生态城、新城新区等都有相关机构提供了规划服务；另一方面规划收费的利益机制也决定了规划机构的弱势地位。另外规划还存在着随意性，一届政府一套规划，虽然有城乡规划法，基本做到了有法可依，但在有法必依，执法必严，违法必究等环节还存在许多问题。

要淡化规划的部门利益。经统计，中国法律体系中涉及各类规划的现行有效的法律共72部，分别规定了各类规划共113种，这些规划分属不同行政部门，种类繁多，实际操作中即使没有部门利益的因素，由于各类规划都自成体系，各有一套标准，相互之间缺乏衔接，规划协调起来也非常困难，并将耗费大量的时间和技术成本，造成规划的时效性降低。

最关键的是，规划要以人为本。规划以什么人为本，不以是少数的富人为本，而是以大多数的中低收入人群为本。摒弃以物为本，防止见物不见人。生产型规划主要为发展经济服务，规划对象侧重于物而非人，特别是为产业发展服务，具体体现就是一个个项目，规划目标为工业园区，高新技术产业园区，经济技术开发区等项目载体，不跟人打交道；生活型规划主要是为城市管理服务，规划对象是在城市生活的各类人群，而人的需求是多种多样的，对城市的要求也是多元化的，更加强调保护城市环境，这时候的规划更多的是协调不同群体的需求，营造一个良好的生产生活环境，使得大多数人满意。

规划要加强公众参与。以人为本的规划除了为人规划之外，还要让人参与规划，也就是我们通常讲的问政于民，问需于民，问计于民，问策于民，还要特别注意公众参与规划的决策。规划的本质是要协调利益相关者的关系，在中国城市发展的现阶段，利益主体愈加多元化，居民的类型，不同性质的企业，各级政府，都是不同的利益方，代表了不同的利益诉求。不同利益相关者的博弈手段愈加多样化，随着信息技术的发展，自媒体的传播等，规划面临的复杂性越来越强，单靠精英阶层自上而下的规划方式，已经不能满足公众的实际需求了。只有加强公众参与，依靠公众，才能切实解决公众的实际问题。

在中国快速城镇化过程中，城市发展的以上种种变化也使得规划工作不再是一门单纯的技术工程学科，而是要更多的转向社会学，经济学甚至心理学。规划如同城市一样，也要不断发展变化。单靠规划师无法解决城市发展过程中出现的众多复杂问题，要让每个人都成为城市规划者研究者，才有可能使我们生活的城市更健康地发展。

（作者为中国城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任）