经济观察网胡家源/文  

问：把猛兽关进笼子共分几步？

答：把笼子打开，把猛兽关进去，把笼子关上。

对即将开始新一轮全面深化改革的中国经济来说，地方债务就是一只不折不扣的拦路猛兽。

虽然8月开始的全国债务大审计尚未揭盖，但已有多家研究机构测算，目前地方政府性债务余额约为15万亿至20万亿元。乐观者称地方政府债务风险可控，即使债务增加也并不意味着风险一定扩大，但在悲观者看来，这是中国经济可持续发展的一颗定时炸弹，也是未来改革路上一只随时可能露出狰狞的猛兽。

现在，中国决定把这只猛兽关进笼子里。

前不久结束的中央经济工作会议要求，将地方债务风险列入明年工作重要任务，纳入财政全口径预算管理，这是继全国债务大审计之后，中国对地方债务容忍度的再一次收紧。那么，如何把地方债关进笼子？

首先，你得有笼子。

一直以来，地方政府性债务都游离于各级人大、中央政府以及民众的视线之外，它们以国企贷款、融资平台乃至后来的BT、信托贷款等形式，在隐蔽处野蛮生长。现在，要让它重新回到被监管的通道中来，一方面必须摸清这只猛兽的兽性——这是审计署正在做的事，一方面还要为它打造一个尺寸合适的笼子。在法律、制度、舆论三重监管下的透明化，便是适合地方债务生存的笼子。其中，全口径预算管理是连接这三者最为切实可行的手段。

全口径预算管理是财政预算管理的一种模式，理论上它应该包括所有政府收入和支出的详细情况，比如预算内资金、预算外资金、政府性债务、政府或有负债。但以往的财政预算管理实际上是单一的预算内资金管理，即以税收为主的财政收入，土地出让收入、罚没收入等预算外资金则不在监管视线内，成为地方政府的小金库。十八大以来，随着这些预算外资金的公开透明化，以及地方债务被纳入其中，全口径预算管理开始名副其实。

但全口径预算管理更本质的要求则是，所有政府的收入和支出，包括债务水平必须经由各级人大审议并批准，成为一种制度刚性，换句话说，仅有光鲜亮丽的笼子不行，还必须把野兽赶进笼子里进行约束。

谁来赶？政府不会自己约束自己，必须依靠法律和制度。这就要求及早对目前尚不完善的《预算法》实施修改，明确政府对财政收入和债务水平的责权利，同时厘清人大、审计等职能，严格政府举债程序，同时监督政府对压缩债务的承诺落到实处。

把政府的财权关进制度的笼子里，加强人大对政府财权，尤其是预算编制和实施的审查、监督和制衡，是建立一个现代良序社会的必然要求。尤其是眼下政府国库存款已高达4万亿元，突击花钱的脚步也日益临近，管好政府的钱袋子不仅是为了防止地方债务进一步膨胀，更是为了建立一个长远的预算民主制度的第一步。

当然，把地方债务赶进笼子里，事情还没有完。如何保证这只猛兽不伺机逃脱重获不受监督的自由权力，才是问题的关键。而到了这一步，政府和制度本身的力量已经难以为继，这时，需要对资源配置起决定性作用的市场来接棒。地方之所以负债，是为了大举投资以拉动经济增长，但投资的效率如何评价，钱花得值当不值当，除了要有政府内部的财政绩效评价机制外，市场机制的引入不可或缺。

建立地方债务市场评级和地方资产负债表年审制度，是保证市场发挥力量的关键。只有通过对风险的预警和对债务的公开，让市场中的投资者用脚投票，来决定一个地区的发展潜力和前景，才能解决政府体系内部固有的信息封闭和不对称问题，防止隐蔽在暗处的风险再度积累和爆发。

换句话说，只有把短期应对措施和长期制度建设结合起来，才有可能真正把约束猛兽的笼子关上，中国经济才能真正卸掉沉重的债务包袱，开启一段新的改革历程。