城乡中国

周其仁

改现行的土地制度，以城带乡究竟能带到多远？这个问号，各方关注，而我自己也没有想得明白的现成答案。唯有等机会，看看有无来自社会实验室的实验报告。是可遇不可求的机会，因为有城又有乡的城市在我国虽然为数不少，但幅员足够“辽阔”，让城市的级差地租可以惠泽远地农村的，却所在不多。上海、天津、北京和成都等地，郊区本来就比一般农村发达不少，再搞城乡统筹，等于锦上添花。远地更为贫穷的乡下，也有机会分享中心城区节节上升的土地收益吗？

老天不负有心人，终于出现了一个大尺度的实验室。2007年以降，作为中国第四个直辖市，重庆首创的“地票”改革试验正式开张。其背景情况，本系列曾向读者做过介绍（见本报2013年12月16日第49版“‘土地交易所’破土而出”）。背景之后还有背景，那就是重庆自设立直辖市以来，虽然城市化的表现不俗，但人口流动与土地配置很不搭调。数据说，自1997-2009年,重庆的农村常住人口减少了31％，但同期农村人均占用的建设用地，却由183平米上升到262平米，增长43％。奇了怪也：城市人增地增，农村人减地也增，城乡建设用地齐增，两端一起挤占耕地，如此的城镇化如何持续？

北京的办法是“城乡建设用地增减挂钩”。讲过的，那也是逼出来的应急措施。据此，国务院批准重庆市2013-2020年的土地利用总体规划，要求农村减少建设用地277平方公里，新增城区建设用地655平方公里；一减一增之间，重庆城乡可净增建设用地378平方公里。

拿到中央政府下达的“挂钩指标”，重庆大可依托行政之手，收缩农村版图，扩张城镇面积。不过，这个在我国所有直辖市里农村、农民占比最大的西南中心城市，还有心在城镇化中尝试体制创新，更多利用市场之手，在城乡土地配置机制方面有所突破。2007年，时任重庆市委书记汪洋离渝赴粤之前，把设计重庆城乡土地流转机制的任务批给了时任常务副市长黄奇帆。自此，地球上从来没有过的“地票”制，开始了它的今生前世。

黄奇帆久居长江之尾的上海，2001年调入重庆主管经济。在沪工作期间，他管过企业，参与浦东开发，也是当年开资本市场的一位得力干将。话说朱鎔基1990年要办上交所，派了一干人马去观摩纽交所，其中就有黄奇帆。随着一纸调令奇帆入渝，城市转型、要素市场、精打算盘等海上元素，也一并被带到长江之头的重庆市，在当地生根开花。

有机会处理以城带乡的土地市场化改革，奇帆出手不凡。在他主持下定下来的重庆城乡土地流转方案，出于“挂钩”又远胜“挂钩”。最重要的变化，是农村建设用地的减少与城市建设用地的增加，皆与市场挂钩，由一个公开市场所发现的相对价格，来激励土地的节约与集约利用，配置土地用途，并在城乡各相关主体之间妥当分配上涨的土地收益。

这套新设计的制度，叫“地票”。阐释一句，地票之“票”，是可交易资产的凭证。此定义当然不算独创，但奇帆的贡献是联想——既然可上市交易企业资产的凭证叫“股票”，那么可交易的土地资产之凭证，为什么不可以叫“地票”？“股票、地票”皆市场交易的权利凭证，联到一起，懂其一就懂其二，念起来又上口，师出有名可算达标。

“地票”的设计思路如下：“以耕地保护和实现农民土地财产价值为目标，建立市场化复垦激励机制，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地，形成的指标在保障农村自身发展后，节余部分以地票方式在市场公开交易，可在全市城乡规划建设范围内使用。”

具体实施，有四个环节：（1）复垦。前提是农民住有所居，并自愿申请，将闲置、废弃或利用不充分的农居房屋，复垦为耕地。至于单户申请，还是联户申请；是复垦后在本地另建新居或新村，还是到城镇购房——皆遵从申请人的意愿。市、区政府仅对复垦申请的批准和结果验收，负行政责任。验收时，以权证为建设用地的合法依据，以第二次国土调查的图斑控制复垦范围，以实测结果确认有效建设用地的面积，并严守复垦达标的技术标准（土壤层厚40公分，小于15度坡）。

（2）交易。复垦一旦经验收合格，就生成“地票”，即可以公开交易的土地资产之凭证。权利人——农户或农村集体——可持票进场，到“重庆农村土地交易所”挂牌出售。根据土交所章程，城乡法人、具有独立民事能力的自然人及其他组织，均可入场平等竞购地票。地票的成交价由市场决定，信息一律公开。

（3）落地。重庆市建立计划指标、地票、增减挂钩指标分类保障用地需求的制度。明确规定，主城区和区县城新增的经营性用地，必须使用地票。同时，也限定不得在城市规划建设范围之外使用地票，保证地票的落地纳入城市建设规划。另外，地票落地时仍遵守现行土地征收、转用、出让的有关规定。

（4）分配。地票的成交价款扣除复垦成本之后，全部收益归农民和农村集体所有。其中，宅基地收益由农户与集体按85：15分成，其中属于农户的，由土交所直接打入农户的银行账户；属于集体使用的建设用地，复垦交易后的地票收益归集体。重庆市还设立最低交易保护价，保障农户的地票收益不低于每亩12万元，集体的收益不低于每亩2.1万元。复垦形成的耕地，所有权归集体所有，原则上由原农户承包经营和管护。

公开竞购地票的胜出者，无论法人还是自然人，皆有权在城市建设规划范围内按照地票的面积，选择合适位置落地开发。开发的净收益归这些地票持有人，须依法缴纳的税费，则归政府。由是，当农村的建设用地被“移动”到城区时所带来的土地增值收益，就在农民、集体、开发主体与政府之间，按地票制度界定的权利各得其所。

不难明白，重庆地票制度脱胎于“城乡建设用地增减挂钩”，实现的经济功能也类似，就是把农村闲置、废弃、低效占用的建设用地，经由在农村复垦、在城区落地，“移动”到地价较高的位置来使用，从而释放土地升值的潜力。但是，“地票”再也不是用行政之手来实现以上目标，而是经由一个公开的土地市场，通过供求竞争的市场机制来完成。这个打通城乡壁垒的土地市场，基础就是制度化了的各方财产权利。

以我之见，这套制度设计在逻辑上无懈可击。这里那里的小瑕疵，不能说一点没有，但整体看，说得通。科斯点到过，市场的前提是清楚界定的财产权利。重庆地票的基础是农户可转让复垦土地的建设开发权，再搭建一个公开交易的市场，以市价引致转让。怎么看，脉络清楚，顺理成章。

问题是设计归设计，执行归执行。说得通的，不一定行得通。特别是重庆这么个后起的直辖市，幅员8.2万平方公里（比欧洲好几个国家都大），人口近3000万，城区不小，农村更大。再伟大的顶层设计，贯彻起来究竟成什么模样，是逻辑推理无能为力的。要回答这个问题，经验主义的办法唯有看、看、看。还不是个案看一时，而是横看侧看，假以时日，看看到底发生了什么。

机缘巧合，2008年12月4日重庆地票首场拍卖会上成交的第一张地票——08001号——我和两位同学得以追到当地访问。胜出者是家民营企业，重庆玉豪龙实业公司，董事长刘树声，他举牌出价2560万元，比起拍价整整高出了1280万元，一举拿下这300亩土地的落地权。我们在南岸区刘董办公室谈及此事，他那激昂的情绪还不能平复。对平均每亩8.5万元之价，我问“地票不等于地，值不值呢？”老刘答，“要顺利落地，一定值”。

半年后又到重庆，我再去刘树声处问地票有否落地。答复还没有，而焦虑明显替代了原先的激昂。不难理解，2560万元的利息还不算大，万一本金有什么闪失，对这家民营公司可不算小。老刘的团队在城市规划区里寻寻觅觅，中意的地块不是没有，只是“地票落地”是新事物，手续麻烦，非预期所料。再后来我们隔段时间打电话问进展，终于在2010年2月得知，重庆市首4宗地票落地获得批复，总计达817亩，包括玉豪龙公司的300亩。屈指算来，离竞拍得手已经1年又2个月过去了。

地票供给就比较简单。2008年重庆市首批宅基地复垦，江津区3000多农户参加，产生地票3600亩，包括老刘拍得的那300亩。该区李市镇的孔目村，曾被誉为“地票第一村”，我们到现场拜访。嫌“跑马看花”不过瘾，我等一干从北大来的师生，还直接去江津区一个村子小住两天。当时的访谈记录俱在，我印象深的外出打工的家长们，回到老家最上心的事情，就是到底选哪里置业，才是对下一代最好的选择。记下了当时的感受：“财产性收入”云云，在我们的文章不过是一组词汇而已，但对农民而言，却是改变他们自己和下一代经济命运的一个台阶！

顺便记一笔，孔目村的首批复垦，其实从2006－2007年实施“增减挂钩”就开始了，政策与后来的地票有所不同。这也反映“地票”起于“挂钩”，只不过后者以行政之手为中心，凡农民拆旧、建新、复垦之对价，皆由政府划一规定。后来的“地票”以市场定价，对农民来说“补偿”就不固定。从挂钩到地票的衔接阶段，农户有反应，舆论有批评，事出有因。适应后就好了——市价有高有低，不是“不平等”，恰恰是“在波动的市价面前大家平等”。还有农户宅基地划定85％的分配比例，直接拨款到农户个人帐户，开始也是没有的，后来为防层层上下其手，干脆开通从市场到农户的直达车。

2011年重庆方面宣布，要让几百万进城农民工融入城市。黄奇帆提出“三、三、五”构想，即花三年时间，让进城农民脱下三件乡下人的衣服（宅基地、林权和承包农地），换上五件城里人的衣服（养老、医疗、教育、住房和就业）。这事可大了。我们忙不迭组成由重庆籍同学和四川籍老师领衔的研究组，不料调查工作刚刚展开，“三、三、五”受质疑——“为什么要农民先脱三件才穿上五件？”——舆论倒向“三加五”（让农民穿着三件再加五件！）。我们则遇到经验研究的困境：事实在经验上还没有立住，研究什么去呢？

再过一年，重庆闹开了“唱红打黑”。深不可测，哪里是我们这个专业看得懂的？幸亏成都的还权赋能、确权、联建和土地流转还有得看，于是我们多跑都江堰、郫县和大邑。重庆这边，地票拍卖还是跟着看，几次三番到拍卖现场观摩。用的是老办法，力求遍访每一个环节的各方当事人，像拼图一般东一块、西一块地凑，希望在思维上对整个图像尽可能有一个完整的理解。

最近去重庆是今年6月。风风雨雨，那里实行地票制已满五年。根据土交所的记录，迄今为止重庆全市共复垦耕地15万亩，交易地票13.74万亩，农民和集体共得价款279亿元，受惠农户17.2万户。此外，在城镇已落地的地票，共计8.6万亩。由于地票是有价凭证，具有抵押融资功能，也为复垦提供了前期资金。目前，重庆市各银行对地票类复垦项目授信190亿元，实际放贷105亿元。

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此行访问了两个镇。一是涪陵的马武镇，距中心城区23公里，自2010年以来完成30个复垦项目，涉及18个村子的3329户农民，共复垦土地1795.4亩，农户和集体共分得3亿人民币，亩均16.7万元，户均（按85％计）7.66万元，平均每个村集体分得250万元。二是巴南区木洞镇，属重庆主城区范围，计划实施4批复垦项目，已完成第一批4个复垦项目，复垦土地81.4亩，涉及119个农户，于2013年6月通过市级验收。两相对照，似乎远离中心城区的农村更欢迎地票。马武镇完成复垦的农户占总农户的28％，还有很多农民排队等侯进入复垦，甚至有人为要求参加复垦而上访！但巴南区复垦户的比例就低，进度也慢。全市数据也印证这一点：迄今为止，72％的地票来自远离中心城市的渝东南、渝东北“两翼”地区，而97％的落地地票，集中落于“一圈”内城，揭示了愈远程、地票功效愈彰显的特征。

前后断断续续观察了五年，期间有研究报告，但一个字也不曾公开发表。本文算是第一篇可拿出来给读者看的，结论写入标题——“地票是一个了不起的创造”。笔者以为最了不起之处，是地票把“挂钩”无可挽回地推进了市场。本来“征地指标”之外又冒出“挂钩指标”，或容易变成行政权力手中永不嫌多的新玩物。“地票”一来，复垦指标可入市公开交易，就像当年的外汇指标一样，市场的机能一旦发作，覆水难收，回头路就没得走啦。

效果是如此明显，以至于无须任何深奥的道理，人们在常识水平上就可以得出清楚的判断。那么多农民进城另谋高就，他们老家中闲置、废弃的房屋宅基地又如此之多，选些来复垦，耕地增加，城市建设用地也增加，老乡得到一笔地票价款，政府又没掏财政的腰包，就是开一个公开交易市场，究竟何害之有？了不起之上的了不起，是重庆地票与现行体制诸多方面的冲突最小。论耕地保护，那里的耕地不减反增；论用途管制，讲起来还构成“地票”交易的逻辑前提；讲城市建设总规模的规划控制，那是“地票”落地不可逾越的铁定边界。“地票”惟一冲击的，是“集体建设用地不得转让用于非农建设”的禁令，此禁不除，讲“市场配置（土地）资源”就永远是一句束之高阁的空话。

“地票”冲击还是合法的。本来，直辖市就在我国地方政府系列中居最高的行政级别。更难能可贵的是，重庆试验地票制还得到中央政府的批准。2008年，作为重庆市政府向国家提出的12项重大事项之一，“地票”得到了中央有关部委的支持。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发［2009］3号）明确，“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标（即地票）交易试验”。从制度变迁的角度看，合法的市场能更好地稳定各方预期，减少交易行为的扭曲或歪曲。兹事体大，再次印证了地票是一个了不起的创造。