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3万亿国库存在地方钱袋 他们花钱为何没有积极性?

杨志勇2016-06-07 20:04

经济观察报 杨志勇/文

全国财政支出的85%左右由地方财政支出,三万多亿元国库存款余额的多数又属于地方的。地方财政库款管理确实重要。2016年,财政部已两次强调地方财政库款管理,第二次更是要求采取有效措施进一步加强地方财政库款管理工作。

提高财政库款管理水平,并促进国库管理现代化,是财政制度现代化建设的内容之一。财政资金是公共资金,本有内在的资金效率提高的要求。在财政收入增速放缓、财政支出压力加大的今天,改进国库管理,意义更加特殊。地方财政库款管理水平相对落后,财政资金沉淀,财政资金效率优化不够,造成财政资金浪费。这种状况亟待改变。

积极财政政策已延续数年,2016年这种扩张性的财政政策还要加力增效。财政政策扩张程度如何,甚至于是否扩张,不是预算赤字安排了就可以的。如果预算执行不力,那么预算支出和实际支出的差距就可能有较大。安排的预算资金不能真正支出,财政政策的扩张效力势必要打折扣。因此,加强地方财政库款管理,也是促进积极财政政策落实的重要举措之一。

加强地方财政库款管理,是盘活财政存量资金工作的一部分。盘活财政存量资金,是近几年一项重要且艰巨的任务。盘活财政存量资金,可以缓解财政压力,促进财政资金管理的改善。盘活财政存量资金难度大,利益调整涉及面广,工作难度相当大。如果盘活不得力,那么大量资金就可能趴在账上,这种浪费实属不该。它还可能导致一些需要资金的地方不能得到有效支持。

地方财政库款管理存在什么问题?为什么地方财政库款会沉淀?显然,不是所有地方都有较多的财政库款沉淀。地方财政库款沉淀的问题在不同地方表现不一。在一些财力严重短缺的地方,财政库款沉淀问题可能不严重,财政资金入不敷出问题本来可能就较为严重。财政库款沉淀对于多数地方来说,可能是结构性问题。在这样的地方,有些部门(领域)可能只是一般的资金不足,而有些可能严重缺少资金支持。财政库款沉淀在不同地区不同用款部门不同程度存在。为此,我们首先需要找到地方财政库款花不出去的原因。

财政支出需求很旺,可支配财力往往很有限。以各种竞争性方式得到的财政资金却不能支出,原因何在?从表面上看,这是预算编制不合理所致的。预算编制不够科学,是预算支出不能进行的直接原因。细究起来,许多问题的根源可能在公共部门财务管理制度上。不够合理、不能与市场有效对接的财务管理制度,导致一些本来很有必要的支出无法真正支出。例如,某些项目需体现人的脑力劳动,需支付相应的补偿金,但是,现有的财务制度对此多有较严格的限定,或不能支出,或可以支出但距离市场行情差距较大。这就可能导致一些本该做的事无法做下去。其结果或是预算执行主体把事情做了,却留下了欠款的问题;或让预算执行主体干脆无法做事,特别是有一些事情需要实际支出才有可能,但是较大的市场价差使得该做的事无法执行下去。

这种与市场对接不够好的支出安排,在过去可能有一定的“变通”做法,只要这种“变通”不是将公家的经费转入个人口袋,就不会有被惩罚的风险。但是,随着制度的越来越规范,已经制定出来的制度,即使不太合理,也需要得到执行。这样,一些在过去可以支出的项目,现在则无法执行。基于这样的财务管理制度的预算编制,无论如何,都难以做到合理科学。

地方财政库款管理得怎么样才算管得好?绩效考核需要解决好指标选择问题。地方财政库款管理绩效需要更加客观的评价指标体系加以评估。没有什么财力,没有库款余额,或余额很少,也不见得就是工作业绩好。

第一,地方财政库款管理的首要目标是什么?满足地方财政支出的需要应是首先考虑的问题。财政支出缺乏资金保障,是地方财政库款管理不应该出现的情形。从当前来看,加快财政支出执行进度,可以减少库款余额,让预算安排和执行进度更加一致,有利于财政政策目标的实现,也应该是地方财政库款管理所应着力的。

第二,地方财政库款余额是不是越少越好?各地财政状况不一,财政存量资金肯定有差别。一些发达地区的地方财政前些年积累了较多财政资金。这些资金可以为地方经济社会的后续发展提供强有力的支持,可以抵御未来可能发生的财政风险。盘活不应理解为一定要将在账户上的钱都花出去。盘活财政存量资金切忌一刀切。地方公共服务提供到位,该做的公共项目都做了,就没有必要无谓地多花钱。为花钱而花钱,财政资金效率可能更低。表面上看,钱多花,财政政策扩张力度更大。一些项目,没有经过充分的可行性论证,就不应该安排相应的支出。这是支出的最起码的底线。财政支出的短期和中长期目标需要兼顾。仅以余额多少来判断地方财政库款管理绩效,实在难以说清是多了好,还是少了好。

第三,地方财政库款管理怎么做才不会破坏地方积极性?地方财政库款余额多,可能是因为当年该花的钱没花出去,也可能是因为往年的财政资金结转所致。对于往年结转结余资金,需要区分形成原因,采取不同做法。分级财政管理体制下,地方对自有财政资金应该有充分的支配权,这是调动地方积极性的需要。地方对来自中央的专项转移支付,不能保证支出进度,那么中央财政就可以区分原因,核减专项转移支付资金总量或停止某些项目的转移支付。

第四,应该怎么看待地方财政库款的现金管理?加大地方现金管理力度,是盘活财政存量资金的方式之一。现金管理的钱确实是地方没有花出去的钱,但不能简单地将这部分资金加单加总,作为地方应该减少库款余额的依据。这里更应该得到关注的是地方预算执行进度。只要按照计划进行,地方在财政库款管理中的工作就应得到充分的认可。地方国库现金管理是大势所趋。加快国库现金管理改革的步伐,是盘活地方财政存量资金的重要途径之一。地方国库现金管理已起步且在加快,未来应尽快在全国各地铺开。

第五,地方财政库款管理问题的关键在哪里?库款管理与预算管理制度建设密切相关。没有相应的预算管理制度配套,盘活的财政存量资金也可能二次沉淀。要做好预算管理制度建设工作,当务之急是夯实基础,完善公共部门财务管理制度,形成接地气的财务管理制度。无法和市场对接的财务管理制度,看似守住了支出的低标准,但结果更可能是捡了芝麻丢了西瓜,耽误大事。财务管理制度应该尽快加以改革,要体现绩效导向,要让支出标准更符合市场实际情况。不同的经费管理模式,意味着不同的管理成本。在一些领域,可以探索绩效为主的经费包干制度,而不必一味地强调支出的合规性,毕竟所有的财政支出都是以绩效为导向的。

第六,地方财政库款管理与宏观调控的矛盾应该怎么处理?地方财政库款管理的目标应与分级财政管理体制的要求相吻合,应充分体现地方的积极性。不可避免地,一些地方财政库款余额虽然较多,但不可能消化殆尽,这可能与宏观调控的目标有冲突,但是,负有宏观调控职责的中央政府,应该在地方财政行为的基础之上选择合理的对策。当然,地方也必须在中央的统一领导下,更加有效地支配地方财政资金。中央督促地方财政库款管理,应该更多地放在让地方安全有效使用财政资金上,放在加快推进分级财政管理体制改革的进程上。分级财政改革的到位将形成规范的中央和地方财政关系,地方财政的自主权还会有更大的提升。

总之,评判地方财政库款管理的绩效,需要考虑方方面面的因素,而不能只盯着账户余额有多少。预算应该得到严格的执行,但相关的配套制度也应该健全,让应该执行的预算能够执行下去。作为大国,地方财政应该在中央的领导下有相对独立的财政自主权限,否则中央和地方两个积极性就不容易得到保证。

(作者系中国社会科学院《财经智库》副主编兼编辑部主任、研究员)