中国金融监管改革如何避免成为阻挡趋势的“堂吉诃德”
2016-08-09 10:46 来源:经济观察报 作者:张涛 编辑:经济观察网
导语:目前无论是宏观层还是微观层,均对改革现有金融监管体制没有异议,各方对改革的需求均在大幅提升。

经济观察报 张涛/文 近年来“影子银行”、“钱荒”、“股灾”、“互联网金融风险”、“债券违约”等一系列金融风险事件,让各界对中国金融领域系统性风险的担忧加重,提出要改革现有监管体系提升风险防范能力;加之本次危机后,各国已经开始对如何有效防范系统性风险进行反思,并纷纷对各自的监管体系进行调整。在此双重影响下,去年12月召开的中央经济工作会议就明确提出“抓紧研究提出金融监管体制改革方案”,“十三五规划”也将“改革金融监管框架”列为一项重要的改革内容。

笔者观察目前对此问题的讨论,更多地聚焦于在监管机构及职能的调整,而监管本身的基本逻辑反思的不多。

监管是权衡的艺术

金融监管,其依据就是从保证市场效率为出发点,因为信息不对称、竞争不充分、预算软约束及外部性等因素,导致市场存在失灵及效率损失,而金融领域内系统性风险以危机形式爆发,则经济伤害较为严重的,甚至这种伤害往往还要超出经济效率的范畴。因此,如何努力防止伤害或者把损失最小化,就成为监管存在的必要。所以从本源而言,监管就是源自政府对于市场失灵的纠正,目的只是为了保证和提高市场效率。

但监管的存在,必然带来了“均衡”问题。因为监管的实施必然产生监管成本和增加市场交易成本,如何评价监管是否适度就是一个难题。理论上只要监管干预市场产生的各类成本小于市场失灵所造成的总损失,那么监管就是提高效率的。

但在实际中,如何量化始终是个难题。由于这个难题的存在,就产生了“监管过度”和“监管不足”常常并存的现状,进而导致在实际运行中,对监管有效性的评判,往往是市场波动(或危机)后的要求增加监管供给的反思,这种反思的结果往往被具象化为监管机构对市场干预力度的加强、监管职责范围的扩大,以及各类监管机构职责的重新调整等,而在市场剧烈波动或者危机之后,加强监管往往也是政治上正确的,因此也比较容易通过政治过程。

但即便如此,可能也无法保证监管有效性的提升。原因在于,在金融新业态和跨市场金融产品扩容为主要内容的金融创新之下,加之金融机构的杠杆收购、杠杆交易以及监管套利行为的活跃,金融市场的波动性和风险传染性也史无前例地被扩大,对监管体制的灵活性和弹性提出更高的要求。近年来我们看到更多的是,监管机构不断加强“规范”,但相关业态的发展不慢反快,即出现“监管和创新”之间“猫鼠游戏”——鼠在前,猫在后;猫越追,鼠越快。

此外还有一个在各国普遍存在的现象,就是“大而不能倒”的逆向选择。具体到金融市场而言,如果一家商业性金融机构足够大,基本就暗含着一个逻辑是,这个大机构一旦出现危机,那么监管机构和最后贷款人的央行一定会出手相救,如果很不幸,这个机构还能在其所处的监管环境下进行监管套利,那么很可能出现,越是加大监管力度,金融风险积累得就越快,最终结果就是表面上监管机构和央行出于维护大多数人的利益,承担了危机的损失,实质则是个别机构的错误损失被转嫁给大多数人。

因此在进行监管改革时,首要考虑是否能带来市场效率的改善,或者是在新旧监管架构转换过程中,要考虑对市场效率的影响,虽然做出这一个评估很难,但也必须要做。因为在“相信市场”和“质疑市场”不同前提下做出的改革,实际的效果大相径庭。

改革不能背离监管初衷

目前无论是宏观层,还是微观层,均对改革现有金融监管体制没有异议,各方对改革的需求均在大幅提升。但就监管本身而言,不同主体的改革动机是不同的。

对于政府(监管机构)而言,市场波动不仅会影响宏调控环境,还造成巨大的社会和政治压力,政府对此必须做出反应去处理某些“事件”。但对于单一事件的政府干预,往往会出现“一人得病,大家吃药”的监管现状,因此在“单一事件”冲击之后,政府在完成紧急处置之后,还需要对其实施的监管做出解释和修正,这样自然就增加了改革需求。

对于非政府的市场参与者而言,一旦处于市场波动之中,就自然而然地想通过影响监管变化,来获取监管变化之后的好处(这个好处既可以是收益最大化,也可以是成本最小化),同时每个市场参与者又不需要支付由此带来的全部监管成本,所以也带来了改革需求。

还有一类主体就是监管机构的雇员(监管者),因为监管职责的调整,监管范围的增减,以及监管机构之间关系的变化,都直接影响到监管者的薪酬、升迁等境况,同时客观存在的“旋转门”,还造成被监管者与监管者之间关系的复杂微妙,监管者实际操作下的监管改变,势必会影响未来的“旋转门”之后的个人福利。因此,监管机构的雇员在客观上也有改革的需求。

因此,在进行监管改革时,一定还要区分清楚背后各类动机是什么?哪些动机是符合监管初衷,哪些是夹带私货的。

避免“堂吉诃德式”的冒险

当前金融风险事件的增多,加重市场对于系统性风险的担忧,以及经济转型需要一个更加稳健的货币、金融和市场环境,均迫使我们对于现行监管体制做出改变。但改变绝不仅仅是监管架构重新排列组合一件事,而是尽量科学合理地解决监管供给有效性的大问题。

首先,政府失灵和市场失灵可能都是普遍存在的。鉴于市场普遍存在的信息不对称,市场参与者很容易出现“羊群效应”以及追涨杀跌的非理性市场行为,这个时候就需要政府监管提供信息的同时,还要对少数市场参与者施以必要的监管措施,以平抑单一市场的异常变化,并且还要在多个市场间做出必要的协调,以实现整个金融市场环境的适宜。

其次,监管工具选择既包括非市场手段,也包括市场手段,至今我们还不能得出哪种手段一定比另一种手段更加有效的结论。例如,在汇率市场上,当出现市场预期快速发散式恶化时,往往非市场手段更容易达到收敛市场预期的目的,具体的例子就是去年“8.11”汇改制后,针对贬值预期下的资本异常外流,央行采取了必要的资本管制手段。

再如,在目前的分业监管框架下,对于一些跨市场的金融产品,即便是采用严厉的非市场手段,也很难化解潜在的风险,这个时候就要更多地依靠市场手段,通过对市场价格和数量方面的引导,实现监管目的。

因此在监管工具选择的时候,要区分清楚被监管的对象是谁,是市场、是产品、还是参与者等等,然后再有所侧重地组合监管工具。

第三是监管导向的问题。即从被监管者的约束上,究竟是参用法律诉讼,还是财务约束,说白了监管导向是选择靠律师,还是靠会计。靠律师的话,被监管者面临最大的监管压力来自于违规后的巨大法律后果,比如美国模式;靠会计的话,被监管者面临最大的监管压力来自于能够正常开展市场行为的财务约束,比如欧洲模式。

除此之外,监管机构的独立性、监管机构的雇员规则、监管机构间的职责界定和关系协调机制,监管的评估等等也都会对监管的有效性产生重要影响。

上述这些问题是在设计监管改革方案时必须要考虑清楚的,不然监管改革很可能就演变成“堂吉诃德式”的冒险。

(作者供职于建行总行金融市场部,本文仅代表个人观点)

 

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