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财政部核查地方违规举债 “担保函”不再有效

杜涛2016-10-15 14:16

经济观察报 记者 杜涛 张华(化名)是一家金融机构的老总,10月13日他连夜奔赴贵州。

让他不安的是一张撤回承诺函的文件。

9月底和10月初,贵州省安顺市财政局、正安县财政局向金融公司发出撤回承诺函。这两份财政局文件的核心意思就是:过去为地方政府融资提供的担保函不再有效,而有关金融公司则要在规定的日期前将相关资料原件交回财政局。“起因是贵州被举报违规开具承诺函后,在2016年五六月的时候,贵州省被财政部内部点名批评,随后财政部对贵州的情况进行调研。贵州省财政厅要求各地不准再发出承诺函、担保函,但这只是针对2016年3月之后发出的承诺函和担保函,3月之前的违规出具暂未作出规定。“张华告诉经济观察报记者。

一位知情人士对经济观察报表示,就在国庆节前夕,财政部要求部分省(市)财政专员办对各省(市)的地方政府及其所属部门为企业融资提供担保的问题,以及专项建设基金的兜底回报问题进行核查。

遵义市并不是惟一一个向金融公司收回担保函的城市。

“这项核查针对的是部分省市,并不是全国性的,主要目的就是查取地方政府违规举债问题,并且单独列出了核查哪几个地区的名单,比如浙江、上海。”上述知情人士向经济观察报表示。

据经济观察报记者了解,今年7月,财政部相关业务司局调研地方经济风险中债务风险问题,特别是棚改中的国家开发银行贷款、专项建设基金带来的地方债务风险问题,当时调研过的地方有山西、海南、青岛等。

北京云天新峰投资管理中心合伙人张继峰表示,很多地方政府都通过这种承诺函、担保函的方式变相融资,贵州这次的撤回事件会让很多金融机构“风声鹤唳”,金融机构对政府出函提供支持直接融资的方式可能需要重新审视;另一方面这对地方政府的信用是一个极大的损伤,从这一事件可以看出,个别地方政府的法律意识、责任意识淡薄,这些都是应该反省的。

大岳咨询总经理金永祥认为,地方政府撤销承诺函是一个重要信号。“财政出具承诺函本来是不应该发生的事情,财政部曾三令五申地方政府不得违规承诺保底,但是地方政府还在做。要是让政府去担保,市场化项目融资永远推动不了,现在通过撤销政府兜底,会倒逼金融改革,倒逼金融系统,去做真正的项目融资。”金永祥对经济观察报表示。

撤函

贵州安顺市、正安县对投资方发出要求收回承诺函的文件,让金融机构很着急,但事实上,由财政部门出具承诺函本身就已违规。

地方政府能不能担保?这里的担保是指担保法上的“保证”。担保法第六条规定:“保证,是指保证人和债权人约定,当债务人不履行债务时,保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。”第八条明确规定:“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”因此政府(包括下属财政部门)不得为保证人,不能对外担保。

经济观察报记者了解到,贵州省财政厅早在2015年年底就发文要求贵州各地严格执行《预算法》,严禁违法违规提供担保承诺。当时贵州省财政厅要求各级政府机关以及学校等以公益为目的的事业单位、社会团体要严格执行规定,不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变向担保协议,不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押,不得为其他单位或企业融资成活承担偿债责任,不得从事其他违规担保承诺行为。

对此,浙江某市的一位财政官员对经济观察报记者表示,按照预算法规定,出具承诺函、担保函等肯定是违反预算法的,但是现在问责机制没有启动,还有不少地方政府有法不责众的心理以及政绩的要求,所以一些胆子略微大些的地方政府就开始越界了。

正安县财政局10月8日发出的《正安县财政局关于出具承诺函作废的声明》这样写道:我局向贵司(远东租赁有限公司)出具的《关于正安县人民医院银行委托贷款项目的配套资金的承诺函》的函,违背了《预算法》和《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(国发【2014】43号)的精神,特此声明作废,请将原件尽快退回我局。

另一份安顺市财政局关于收回《承诺函》的函也有这样一段话:我局于2016年6月出具了《承诺函》,根据《担保法》第八条“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”和《预算法》第三十五条“除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人债务以任何方式提供担保”的规定,现予以收回。

张继峰告诉经济观察报,地方政府提供的承诺函、担保函、安慰函的作用不仅是担保,还具有增信作用。也就说增信的作用要远远大于担保,不是法律意义上的担保函,担保函是指抵押质押保证等几种方式。

承诺函主要是地方政府对于某笔融资的承诺,同意放在下一年预算中安排偿还。比如借款十亿元,每年偿还一亿元,每年的本金、利息纳入到每年的预算安排。

在张继峰看来,目前多数财政承诺函、安慰函,常用的格式是:“根据XX人大常委会XX号决议,承诺将上述融资本息(回购资金)纳入相应年度(或中长期)财政预算予以安排”。首先,“安排”是一种行为,承诺的内容是在相应年度的财政预算中进行安排的一种行为,尽管性质上具有融资增信的作用,但并不是担保法上的保证;其次,按照上述担保法第六条对“保证”的定义,保证是“当债务人不履行债务时,保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为”,而政府出具的《承诺函》对应的融资行为,很多时候没有要求融资主体(地方政府平台公司、城投公司)先用现金流还款,不还款(不履行债务)才由财政支持,而是直接由财政支出作为还款来源,因此与担保法上的保证内容不同;再次,对于没有现金流的市政工程项目,很多时候还款来源就是政府的财政支出,《承诺函》安排的还款资金对金融机构来说是第一还款来源(现金流),而不是第二还款来源(保证、抵押、质押)。

因此,《承诺函》如果内容是“本息还款安排”的行为承诺,且是融资还款的现金流,不符合担保法对保证的定义,就不是担保,性质不是担保函。当然,如果《承诺函》的内容是“若城投公司无法偿还本息金额,政府财政按照《承诺函》履行担保责任”这样的表述,那么就是法律意义上的保证。一来违反政府不得为保证人,二来担保函、保证行为无效。

影响

一位融资租赁行业的人士对经济观察报表示,在目前“资产荒”的背景下,金融机构需要安全的优质资产,政府类项目正是这类资产,相对于民营企业,有政府信用支撑,进行市政项目建设的城投公司融资(实际是代政府融资)要安全得多,因此金融机构愿意给其融资,而这种融资需要用财政还款,因此地方财政出具承诺函,将融资的本金和利息纳入财政预算,等于为这个融资增信了,甚至有的金融机构索性根本不看项目,只看政府财政实力,然后人大出具决议,财政出承诺函,就给融资。

张华告诉经济观察报,现在贵州的项目使用了一种变通的方式,政府不再出具承诺函之类的担保函件,但是可以出具其他函件。此外,便是以产业基金的形式,例如有些项目会要求地方政府拿出30%的资本金,就不用在出具承诺函。现在地方政府资本金不缺钱,缺的是后期项目融资。贵州省的负债率在全国来说算是比较高的,若是没有政府增信,融资的成本会比较高,也会比较困难,贵州的项目利息太高的话,贵州也负担不起。比如工程项目,融资利息一般由政府出一部分,还会要求施工方补贴一部分,因为毕竟施工方利润高。

对于地方政府违规出具承诺函、担保函之类文件,财政部早就三令五申禁止,据经济观察报了解,其实承诺函之类的担保函件在新预算法出台后,东部大部分地区已经不再开具。“在天津做一个项目融资,利息只有5%,这个项目并没有政府提供担保,因为当地财政收入稳定。东部一些省份的融资平台具有高质量资产,比如房地产、旅游、文化等方面的资产。但是贵州的融资平台不少都是‘壳’,即便有资产的,同等资产规模的资产质量也不一样,一旦出现违约,东部省份的融资平台的抵押物更好处置。”张华对经济观察报表示。

 

经济观察报 要闻部记者
长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。