经济观察报 田国宝/文 2016年12月20日，一场特殊的拍卖会在河南省国土资源厅机关后勤服务楼举行，拍卖主体是一种名为“复垦券”的产品，共有244位竞拍人参与，其中绝大多数为房地产开发企业。

复垦券是指在符合条件的易地搬迁贫困县，农村宅基地及其他农村集体建设用地，在拆旧复垦为耕地，扣除自身安置用地后节余的农村建设用地指标，即城乡建设用地增减挂钩节余指标。

从某种意义而言，复垦券是重庆地票的河南版本，这也使得河南成为继重庆之后，全国第二个推出地票制度来破解城镇建设用地指标掣肘问题的省份，郑州市内五区和郑东新区、郑州经开区、郑州高新区成为首批复垦券试验田，涉及土地6148.59亩。

按照河南省国土资源厅要求，上述郑州市内五区及三个功能区，除了棚改项目外，开发参与郑州新增商品房住宅用地竞拍需要提前购买复垦券，否则将失去竞拍资格。

首批复垦券入市

一切都得从12月12日河南省国土资源开发投资管理中心那份《河南省宅基地A累复垦券拍卖公告》说起，公告表示，将于12月20日举行6000亩复垦券拍卖，起始价为每亩16万元，参与竞拍者必须于12月19日中午12时之前办理竞拍手续和交纳保证金。

郑州市本地一家开发商人士对经济观察报表示，这一公告当时并没有引发太多关注。开发商们并没有意识到，复垦券未来土地招拍挂的入场券，真正有危机感是在两天后。

12月14日，郑州市国土资源局发布公告称，从2017年1月15日起，土地竞拍人必须提前购买与土地同等新增面积的复垦券，才能参与土地竞买，这意味着未来开发商参与竞拍郑州商品住宅用地必须有复垦券。

开发商们意识到复垦券的重要性，纷纷向郑州市国土资源局咨询相关事宜，第二天下午，河南省国土资源开发中心、郑州市土地储备中心、郑州市财政局召集77家房地产开发企业开会，重点对复垦券进行解读，并现场答疑。

按照河南省国土资源厅的解释，复垦券分为两类：A类为扶贫搬迁腾出来的宅基地和可复垦的集体建设用地拆旧复垦券；B类为其他农村宅基地和集体建设用地拆旧复垦券。20日首批进行拍卖的是A类复垦券。

A类复垦券有效期为两年，获券者不得私自转让，超过两年未使用的指标可以申请延期一次，延期时限最长一年，也可以由郑州市国土资源局按当年最低价格进行回购。这意味着复垦券最长有效期为三年。

A类复垦券起拍价为每亩16万元，最高价为每亩30万元，如果有两位及两位以上竞拍人都出最高价，最后以抽签方式确定获得者，本次复垦券拍卖，开发商优先竞买，剩余指标由郑州市国土资源局回购。

交易标共分为4类标，第一种为50亩，保证金为750万元，第二种为100亩，保证金为1500万元，第三种为150亩，保证金为2250万元，第四种为200亩，保证金为3000万元。每一家开发商最高限额为200亩。

12月20日，复垦券拍卖会举行，推出123个标共计6148.59亩，每个标均不高于50亩，吸引了244位竞拍人，现场争夺激烈，最后全部以最高价每亩30万元成交，共有230位竞拍人进入最后抽签阶段。

经过4轮抽签，有12位竞拍人获得100亩复垦券，111位竞拍人获得50亩复垦券。

据上述开发商介绍，为了获得复垦券，很多开发商组织多家子公司进行抢夺，最后因为200亩上限，部分开发商在抽签环节弃权。

由于现场竞拍实施认号不认人，国土部门没有披露完整成交名单，不过据部分参与竞拍的人士统计，本次复垦券拍卖中，本地开发商和外地开发商均有斩获，其中碧桂园、绿城、绿地、金地、融创均获得至少两个标（100亩），万科、华润和旭辉等开发商也至少获得一标。

上述人士表示，其公司获得50亩复垦券，但对未来如何使用表示担忧，如果未来参与招拍挂时，复垦券亩数与土地竞拍标的亩数不匹配，“比如我们有50亩指标，招拍挂是80亩，想要参与竞拍只能和人合作凑指标。”

按照每亩30万元最高价计算，6148.59亩复垦券意味着本次拍卖总额为18.45亿元。

而这仅仅是入场券。对复垦券是否会推高土地价格和房价的疑问，郑州市国土资源局表示，由于土地拍卖也实施最高限价，不会出现类似情况。

另外，按河南省国土资源厅说法，棚户区改造等特殊民生项目不受复垦券政策限制。

为什么要推出复垦券

长期以来，郑州土地市场主要分为两类，一类是正常土地招拍挂，主要在郑东新区北龙湖区域，这一区域一直是郑州地王聚集地；一类是普通城中村改造项目土地，在郑州市商品住宅用地供应中占据绝对多数的比例。

对于为何推出复垦券，12月6日，河南省国土资源厅、河南省发改委、河南省财政厅和河南省扶贫办联合下发《关于我省之基地复垦在全省域内公开交易全力支持易地扶贫搬迁等工作有关问题的通知》文件给出了部分答案。

第一，国土资源部文件精神和要求增减挂钩指标运用向贫困地区改造倾斜，实施期限为5年。

即通过增减挂钩来实施扶贫搬迁工作，在城乡建设用地总量不增加、耕地面积不减少的情况下，达到贫困地区和相对发达地区、城镇和乡村建设用地结构浮动调配。

第二、结合河南省实际情况开展复垦券交易工作。即除了扶贫搬迁推出的A类复垦券，还推出针对非贫困搬迁的B类复垦券，B类复垦券主要针对其他农村宅基地和集体建设用地（非贫困搬迁），重点解决城中村改造领域资金、用地等难题，等于河南省内大部分增减挂钩用地指标与复垦券挂钩。

按照河南省国土资源厅的要求，虽然复垦券在开发商之间不能自由交易，但在省内各市县地区之间可以自由交易，比如A市的复垦券指标剩余，可以出售给用地指标紧张的B市，B市新增建设用地指标，但河南省整体建设用地总量没变。

第三、复垦券使用方面主要分为两类，第一类为新增建设用地办理集体农用地转国有建设用地过程中可以使用复垦券；第二类是房地产开发企业在商品住宅用地竞拍过程中使用复垦券。

根据城乡一体化政策，每一个省都有一定数量的增减挂钩用地指标，由省一级按照实际情况把指标分配至市级、再分配至县级。除了农转用审批使用复垦券外，剩余复垦券以拍卖方式出售给房地产企业，在没有运用复垦券审批的农转用土地出让过程中使用。

破解城改难题

近期，郑州市发改委网站转载一篇文章称，郑州已经被确定为国家级中心城市，不过随后，郑州市发改委删除了这一信息。

但在12月17日举办的首届中原并购大会上，河南省一位主要官员在致辞时也表示，郑州被国务院确定为中心城市。

根据国家统计局统计，2015年河南省人口为9402.36万人，位列全国第三大人口大省，郑州人口总量也突破千万级别，从2009年到2014年全国各大城市人口流入量来看，郑州人口流入量排名第七，仅次于上海、北京、天津、广州、东莞和深圳。

作为人口流入大省，未来郑州城市建设等方面对土地供应要求仍将持续增加，郑州市国土资源局数据显示，2015年郑州市主城区商品住宅用地实际供应量为4911亩；2016年前8个月实际供应总量为5300亩，加上计划中年底前新增的6000亩供应量，郑州市商品住宅用地全年供应量达到11300亩，为2015年的2.3倍。

复垦券的推出，一定程度上解决了郑州未来城市发展土地掣肘，通过复垦券省内自由交易，郑州可以纳入河南省其他市县增减挂钩用地指标，一定程度保障了郑州的建设用地供应量。

此外，上述开发商认为，复垦券推出一定程度解决了城中村改造的种种难题，首先解决了城中村改造资金来源难题，这一难题也是郑州难题，近期发生的k2地产在郑州抢地和郑州本地开发商“维权”等事件，根源就是城中村资金来源问题。

按照河南省4个部门下发的文件，复垦券收益一半用于农村宅基地和集体建设用地搬迁安置，另一半用于搬迁后复垦费用支出。这意味着本次郑州复垦券收益18.45亿元将有9.22亿元被用作农民搬迁安置，直接支付给农民和农村集体。

其次，解决城中村改造程序性难题，原来郑州城中村改造前期费用由开发商出资，后期开发商通过获得土地二级开发资格来收回成本，但由于k2等开发商参与二级土地招拍挂，使得原来的模式遭遇巨大争议。

而复垦券的推出或助于解决了这一矛盾，“原来城中村改造是企业和政府签协议，然后企业开始投入，哪个企业负责哪个项目都确定好才进行拆迁、补偿、安置等工作，现在等于没有确定你负责拆迁哪个村，就把安置的钱拿出来了。”上述开发商人士表示。

第一步，政府利用复垦券出让所得收益对城中村改造居民进行补偿；第二步，完成拆迁达到净地出让条件后，土地通过招拍挂形式推向二级市场；第三步，前期获得复垦券的房地产企业参与竞拍与复垦券相对应的商品住宅用地资格。

由于复垦券土地数量和未来二级市场土地供应量一致，从理论上而言，只要拿到复垦券的企业都会获得相应的建设用地。对于复垦券拍卖收入不足以安置村民的问题，上述开发商认为，政府完全可以在土地出让过程中设置配建回迁房等保障性住房来解决。

另外，今年以来，随着房地产市场区域集中度不断向一二线城市和中心城市倾向，2016年郑州房价上涨较为迅速。上述开发商认为，复垦券推出缓解郑州商品住宅供应紧张程度，一定程度缓解了郑州市房价上涨压力。

12月21日，郑州市政府出台关于进一步加强房地产调控工作的通知，主要从两个方面加码调控。其一，对180平方米以上的住房实施限购；其二，非郑州户籍购房，需要交纳满两年个税或社保。