经济观察网 记者 汪晓慧 日前，八部位联合下发通知，“两票制”大幕在全国公立医院降临。“两票制”是医改通过减少药品流通环节，降低药价虚高的抓手。八部位通知要求，公立医疗机构药品采购中要逐步实行“两票制”， 争取2018年在全国推开。

“必须严格执行药品购销票据管理的规定” 国务院医改办专职副主任、国家卫生计生委体改司司长梁万年称两票制落地，发票是关键， “两票制”实际是从发票入手的，是从源头上来控制的。” 两票制的抓手则是“发票”，对流通环节产生的发票，医疗机构执行“见二验一”等必须措施，执行两票制。

两票制经济学

“药品价格虚高，水分有多少，如果按公立医院总药品使用量来进行计算，我觉得它的虚高水分大约在30%左右。” 福建省医保办处长张煊华告诉记者。张煊华点破了两票制推行的背景，也点破了两票制的价值。

日前，国务院医改办会同国家卫生计生委、食品药品监管总局、国家发展改革委、工业和信息化部、商务部、国家税务总局和国家中医药管理局等部门印发了《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》。所谓“两票制”，指药品从生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。

《通知》明确，公立医疗机构药品采购中要逐步实行“两票制”，鼓励其他医疗机构推行“两票制”，综合医改试点省和公立医院改革试点城市的公立医疗机构要率先执行“两票制”，鼓励其他地区推行“两票制”，争取2018年在全国推开。

“我们这次做的改革主要是针对药价虚高，降低药价虚高，这是我们非常重要的措施之一，也是目标之一。” 1月9日上午，国家卫计委例行新闻发布会，梁万年解读称，目前国内临床上所使用的药品，仍然有一部分药价虚高，这次公立医院改革的全面推开，主要切入点就是从药品的流通领域挤出虚高的水分。腾笼换鸟，挤出来水分空间后合理提高医务劳务的技术价值，这是目前一直推行的。

从国际经验来看，药品最核心的功能是保障安全和有效，在此基础上就要考虑它的经济效益的问题。中国过去在选择药品时，实际也采用了国际通用办法，但是从制度上、推进的力度上还需要进一步加大。梁万年称，现在国家层面也加快制定适合的经济学评估方法，对现行已上市药品进行评估。

梁万年解读称，两票制的价值主要体现在：一是有利于规范流通秩序，提高流通效率，降低药品的虚高价格。二是有利于加强药品监管，实现药品质量、价格的可追溯，保障群众的用药安全。三是有利于净化流通环节，治理药品流通领域的乱象，依法打击非法挂靠、商业贿赂、偷税漏税等违法行为。四是有利于深化药品领域改革，助推企业的转型升级、做大做强，提高行业的集中度，促进医药产业健康发展，实现“三医联动”改革。

以“票”为抓手

“两票制”落地的关键是票据管理，这在《通知》体现的很清楚。《通知》要求，药品生产、流通企业销售药品应当按照发票管理的有关规定，开具增值税专用发票或者普通发票，发票的购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。流通企业购进药品应主动向生产企业索要发票。公立医疗机构在药品验收入库时必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用。

在这里明确提出了“见二验一”。公立医疗机构不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具由生产企业提供的进货发票的证据，以便互相印证。鼓励有条件的地区使用电子发票，通过信息化的手段验证“两票制”。

“通过发票查验平台，假发票将难以立足”，在验证发票方面，国家税务总局货物劳务税司副巡视员张卫介绍称，今年1月日起，全国增值税发票查验平台开通。包括医院在内的所有单位和个人，无论在什么地方，哪个地区开具的增值发票，都可以登陆这个平台，对专用发票、普通发票、还是机动车发票、电子发票进行查验，平台提供包括清单在内的全票面信息的查验，比如，以医院购进药品发票为例，可以通过查验平台对发票中的开票日期、购销双方的信息、药品名称、药品的规格型号、数量、单价、金额等内容进行全面的查验。

梁万年在解读时提到，两票制真正落地，有几个关键点：一是必须严格执行药品购销票据管理的规定。二是要鼓励地方创造条件支持“两票制”的落实。三是加强对“两票制”落实情况的监督检查。四是要加强政策解读，营造良好的社会氛围。

梁万年回应记者提问时称，要求药品集中招标采购机构要将“两票制”的执行情况作为药品企业的投标中标和配送的必备条件。就是说投标时企业必须要承诺实行“两票制”。在制作招标文件时，也要把“两票制”作为必备条件，这是从源头上把关。再就是对卫生计生和中医药管理部门，必须强化对医疗机构执行“两票制”的监督检查。医疗机构在进货时，不仅要求配送企业提供发票，而且必须要求配送企业提供生产企业那一票，并进行验证，这也是医疗机构的责任。卫生计生和中医药部门必须要加强这方面的检查，药监部门必须对企业实施“两票制”纳入日常检查范围，税务部门要加强对“两票制”，尤其是对购销发票和逃税漏税的稽查力度，相关各个部门都要共同发力，加强配合。

国务院医改办专职副主任、国家卫生计生委体改司司长梁万年解读道：“这是药品领域一项重要改革举措，目的是减少药品流通环节，使中间加价透明化，进一步推动降低药品虚高价格，减轻群众用药负担。”

鼓励“大流通”

在这份“两票制”文件中，一大亮点是明确给出了鼓励支持大流通的信号。此前食药总局也曾对外界释放声音，加强流通环节企业的整合，提升集中度。。此次通知在鼓励两票制落地中，提出建全国性、区域性的物流园和配送中心，更加明确了国家层面对流通市场集中度提升的希望。

《通知》指出，各地、各部门要积极为“两票制”的落地创造有利条件，打破利益的藩篱，破除地方保护，支持建设全国性、区域性的药品物流园和配送中心，推进药品流通企业仓储资源和运输资源的有效整合，多仓协同配送，允许药品流通企业异地建仓，在省域内跨地区使用本企业符合条件的药品仓库等政策措施。

与之相呼应的事，《通知》对四种情况做出的特别规定：一是顺应现代药品企业发展趋势，对药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业所设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股商业公司（全国仅限一家商业公司），境外药品国内总代理（全国仅限一家国内总代理）可视同生产企业。对药品流通集团型企业内部向全资（控股）子公司或全资（控股）子公司之间调拨药品可不视为一票。

梁万年解读称“支持建设全国性的、区域性的药品物流园区和配送中心，要推进多仓协同配送，要允许药品经营企业异地建仓，在省域内跨地域使用本企业符合条件的药品仓库等等，各个地方政府要紧密配合，允许异地建仓，允许多仓协同配送，但是不要开票，要支持这一项改革政策。”

对于为应对自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急（抢）救等特殊情况，紧急采购药品或国家医药储备药品，可实行特殊处理。对麻醉药品和第一类精神药品流通经营，仍按国家现行规定执行。

一方面要保证“两票制”平稳落地，另一方面要保障药品及时有效供应。为了实现“兼顾”。为保障基层药品的有效供应，规定药品流通企业为特别边远、交通不便的乡（镇）和村级医疗卫生机构配送药品时，允许在“两票制”的基础上再开一次药品购销发票。但是限定为只能给乡镇卫生院或村级医疗机构供给药品的情况。“必须强调特边远、交通偏僻。县级以上必须依然执行两票制。”梁万年称。“我们为什么强调“特别边远、交通不便”，就是这个口子也不能放得太大。中央各有关部门要实时进行督察，否则撕开一个口子，撕得越来越大，“两票制”很难真正落实到位。”