封堵地方政府违规举债 财政部首次发函追责

杜涛2017-02-27 10:51

经济观察报 记者 杜涛 实习记者 徐雨帆 张轶萌 财政部终对地方政府的违规举债出手。

2017年1月初,财政部致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等地方政府,要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为;同时收到财政部函件的还有商务部和银监会,要依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。财政部要求严肃问责,并按照《中华人民共和国预算法》的有关规定,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理,结果已经于2月3日前反馈给财政部。

经济观察报了解到,此次核查起源于审计署对2015年地方债务的审计报告,这份报告指出地方政府仍然存在违规或变相举债的问题。随后财政部专员办对地产债务问题进行核查,核查之后财政部要求地方政府进行整改,财政部再将整改内容上报。“上报后,财政部要求对地方政府违规举债的行为进行通报追责。”一位地方财税人士告诉经济观察报。

“这件事情表明财政部进一步明确相关政策界限的决心,违规担保、购买服务变相融资都是不允许的,要加强地方债务管理的力度。目前地方债务风险还在,特别是隐性的债务风险。虽然只点名了四五个地方,但实际上有这类问题的地方政府为数不少。”中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对经济观察报表示。

经济观察报获悉,财政部正在抓紧研究推进融资平台公司市场化转型、完善地方政府专项债券制度、地方政府债务信息公开等其他配套制度办法。

截至2016年末,纳入预算管理的中央政府债务余额为12.01万亿元,地方政府债务余额预计执行数为15.32万亿元,两项合计,政府债务余额27.33万亿元。

“查账”

据经济观察报了解,此次检查起源于地方债务的审计。

财政部网站显示,2016年审计署对2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告指出,截至2015年底有的地区仍违规或变相举债,要求强化问责和公开机制,健全审计查出问题整改长效机制,继续强化地方政府债务管理,通过问责促进消化债务存量、严控增量。

2016年的6月底,审计署审计长刘家义在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时就提及,在地方政府债务审计情况中抽查发现,截至2015年底,浙江、四川、山东和河南4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式,举债余额达到153.5亿元。有的地方出现了一些隐性债务,内蒙古、山东、湖南和河南4个省在委托代建项目中,约定以政府购买服务名义支付建设资金,涉及融资175.65亿元;浙江、河南、湖南和黑龙江4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中,不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

这也促成了2016年下半年财政部94号文对地方债务的核查。94号文,也就是2016年印发的《关于开展部分地区地方政府债务管理存在薄弱环节问题专项核查工作的通知》(财办预[2016]94号),同时财政部组织相关地区办事处对违法违规举债担保问题进行了专项核查。核查的主要内容为违规举债、政府出具担保函等。

财政部下发的函件表示,财政部依据审计署的报告对部分地区违规举债进行了专项核查。之后将违法违规行为函告相关省级政府及部门,要求严肃问责。

据经济观察报了解,在94号文查处之后,财政部与审计署又召开过一次关于地方债务问题的会议,当时问题不仅涉及违规举债、政府购买服务,还涉及到PPP中的违规问题。

2016年10月,财政部向各地财政厅下发紧急文件,要求各地统计融资平台公司债务等数据,并于10月20日左右通过债务系统上报。当时债务摸底不仅涉及融资平台,还首次纳入了国有企业和事业单位,要求上报多个融资渠道的余额,并单独汇总前述三类机构中需要财政性资金偿还的债务余额。

另外还要求地方汇总财政支出责任情况,所覆盖的财政支出责任,不仅包括政府举债的传统渠道,还包括近两年增长迅速的PPP项目、政府购买服务、政府投资基金、专项建设基金等新型工具;时间跨度从2015年延续到2020年及以后。

财政部已经意识到地方债务的问题,并发现地方债务管理面临的几个问题。其中比较突出的就是违法违规或变相举债屡禁不止,一些地方政府继续通过融资平台公司变相举债;一些地方PPP项目、政府投资基金存在回购合作方投资本金、承诺保底收益等变相举债行为;部分地方违规扩大政府购买服务范围,将原则上本应通过既有预算资金购买公共服务,扩大为通过未来年度资金购买当前建设工程等,实际上是变相举债。这些做法形式隐蔽,容易引起区域性系统性风险滋生和蔓延。

此外,违法违规担保也时有发生。部分金融机构发放贷款时仍然要求地方政府提供担保承诺,个别开发性、政策性金融机构要求地方政府为专项建设基金本金回购提供担保;一些市县人大、政府及其部门仍违法对融资平台公司发行的信托等金融产品出具担保函、承诺函,加大了查处追责难度。

温来成告诉经济观察,在新《预算法》已经实施和财政部对债务甄别后,一定要加强对隐形债务的监管,不然的话地方债务风险还会继续漫延。

违规内容

此次通报的几个地方政府,涉及到的地方债违规问题主要是违规举债、承诺担保等。

按照《中华人民共和国预算法》第三十五条规定,地方政府举借债务一律通过发行地方政府债券方式筹措,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务;除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)要求,“修明渠、堵暗道,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时,坚决制止地方政府违法违规举债”、“地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”、“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保”。

据悉,内蒙自治区的主要问题是,内蒙古交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”,约定于建设期及建设期后第一年至第17年或者第18年通过购买服务资金支付项目建设资金,支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体,向农业发展银行贷款105.5亿元,资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。

河南省经核查确认,2015年驻马店市人民政府通过政府会议纪要,承诺将驻马店市公共资产管理公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算,涉及资金6.4亿元。市财政局据此向中国建设银行驻马店分行出具承诺函。经核查,2015年驻马店人民政府将市公共资产管理公司的中信信托有限责任公司1.78亿元信托贷款还本付息,纳入市财政中长期规划和年度预算。

重庆市经核查确认,一是黔江区人民政府于2015年8月批复同意黔江区城市建设投资(集团)有限公司向贵州中黔金融资产交易中心融资。当年11月至12月,黔江区城市建设投资(集团)有限公司获得融资款0.55亿元。经区人民政府有关负责人批准,区财政局提供了协调资金支付融资产品本息的承诺函。二是2015年5月黔江区教委与上海爱建融资租赁有限公司签订了2个《回租赁合同》融资1.2亿元;2015年6月和8月,黔江区教委与江苏金融租赁股份有限公司签订2个《融资租赁合同》融资1亿元。

四川省的地方债务问题主要有两个:一是巴中市人民政府批复同意巴中新城建设投资有限公司通过银行贷款、信托、私募债等方式融资,并向有关金融机构出具了确认函,市财政局出具承诺函,承诺如企业不能按时偿还债务本息等,安排财政资金偿还。二是新都区人民政府通过会议纪要,同意国有公司以银行贷款、信托产品或私募债等方式融资,部分资金由区政府主要负责人批准用于相关政府项目。

除了上述地方政府的问题之外,还涉及商务部和银监会的监管方面问题。

金融租赁行业归商务部监管,涉及到一家名为上海爱建融资租赁有限公司的金融租赁企业,该公司于2015年5月与重庆市黔江区教委签订2个《回租赁合同》,为其提供融资1.2亿元。财政部请商务部进一步核实情况,依据相关法律法规和政策规定,严肃追究上海爱建融资租赁有限公司责任,必要时督促其对有关责任人严肃问责。

与银监会监管相关的是,经财政部专项核查确认,江苏金融租赁股份有限公司、中国建设银行驻马店分行、新都桂城村镇银行存在要求地方政府违法违规担保或配合地方政府违法违规举债行为(具体附后)。财政部请银监会进一步核实情况,依据法律法规和政策规定,严肃追究相关金融机构责任,必要时督促金融机构对有关责任人尤其是授信管理人员严肃问责。“从目前了解的情况来看,虽然点名了这四五家,但是违规举债是普遍存在的。财政部点名这几个地方并且发函处理追责,具有示范警示意义。”温来成告诉经济观察报记者。

对于地方政府债务,财政部乃至中央政府一直都在试图去管控债务,控制住地方政府违规举债的冲动。

严控违规举债

“在2017年的全国财政工作会议中,第一季度的工作重点中就包括对地方债务、融资平台以及PPP模式中的明股实债、保底回购的核查。”一位财税人士告诉经济观察报。

财政部管控地方债务的总体框架是43号文和2014年修订的新《预算法》。

在2014年的43号文,也就是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中提出对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,要追究相关责任人责任。

2015年财政部下发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》中提出,对地方政府违法举债或担保的,责令改正,并按照预算法规定追究相关人员责任。

2016年11月4日,财政部有关负责人就地方政府债务问题答记者问中表示坚决制止地方政府违法违规融资行为。

在财政部2017年给几个存在违规问题的地方政府下发的函件中就明确强调,2014年修订的新预算法规定,地方政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务,除此之外不得以其他任何方式举借债务;除法律另有规定外,地方政府及其部门不得以任何方式为企业和个人债务提供担保。

最近几年财政部一直在加强顶层设计、着力推进制度建设,覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险评估和预警、风险事件应急处置、债务违约分类处置、监督体系等各个环节,形成地方政府债务监督“闭环”管理体系。

2月23日,财政部有关负责人就查处部分市县政府和金融机构违法违规举债、担保问题答记者问时表示,依法坚决制止违法违规举债担保行为,严控地方政府债务风险,继续将强化执法问责作为加强地方政府债务监督的重要抓手,开展专项核查,对违法违规举债担保行为,发现一起、查处一起,一律依法问责到人,坚决遏制违法违规举债担保行为蔓延。

 

财税新闻部主任
长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。