经观政研院 曾建中/文  “强调产业投资、招商，当然要做，但这不一定是我们最为关心、最为迫切的问题。我们更多强调创新能力，甚至是自主创新能力，强调新兴产业的培育、创新资源的聚集和内生增长。”在近期举办的“创新双月谈”第五次会议上，科技部高新司产业发展处副调研员王光辉如此表示。

这实际上提出了一个问题：高新区应该如何秉持初衷？

自1988年国务院开始批准建立第一个国家高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）以来，弹指间30年，146个高新区遍布国内，被认为已是我国依靠科技进步和技术创新支撑经济社会发展、走中国特色自主创新道路的一面旗帜。

不过，GDP导向、同质化严重、产业结构雷同、要素驱动严重强于创新驱动，以及日益严峻的资源环境瓶颈约束等不利因素，正在高新区亮丽成绩表上打上层层阴影，弱化其通过自主创新推动转型发展的能力。

置身竞争更激烈、形势更复杂的国内外环境下，高新区的发展天花板亟需捅破，进一步改革创新是必由之举，而适时国际化，也是必然路径。

按照长城企业战略研究所所长、高新区改革专业委员会资深副会长王德禄的建议，高新区“走出去”，必须要有先进的思想引领、经验输出和法律环境探索，三者缺一不可，如果中国的高新区拿着硅谷的经验、欧洲的经验，或日本的经验去闯世界，结局肯定是失败，必须探索中国经验，且中国经验还必须和当地的法律环境适合。而中国经验的总结和探索，是当下急需做的。

斐然成绩

高新区已成为我国经济持续发展的重要源力。

科技部火炬中心原党委书记、中关村管委会主任翟立新曾提供了一组数据。目前国内有146家高新区，2015年的GDP达到8万亿元，占全国GDP的11.9%；区内企业上交税费1.4万亿元，占全国税收收入的11.4%。

另从经济发展质量和效益来看，高新区也处于较高水平。高新区的企业2015年实现利润1.8万亿元，增长3.3%；劳动生产率达30万元/人，是全国全员劳动生产率平均水平的3.9倍；万元增加值平均能耗为0.55吨煤。

作为国家创新创业集聚区，高新区在科研等方面，亦显突出，在全国格局里占有重要地位。

翟立新透露，高新区万人从业人员中研发人员数量是全国平均水平的13.6倍；高新区内企业研发内部支出4500多亿元，占全国企业研发支出的40.6%；高新区内的企业研发支出占园区GDP的比重5.6%，是全国水平的2.7倍；2015年区内企业申请发明专利18.7万件，占全国发明专利申请总量的17%，发明专利授权量占到全国授权量的19.8%。

不可否认，高新区在带动区域经济发展方面，也起到不小作用，尤在全国经济下行压力较大，经济“L”型走向趋势下。

数据显示，2015年，42家高新区GDP占所在城市比重超过20%，21家超过30%，7家超过50%。

中关村国家自主创新示范区管委会副主任赵慧君透露，中关村去年上市公司市值达到4.8万亿元，比2015年增加45%。在这种经济模式的带动下，中关村自己发展了，对北京市区域经济也有明显带动作用。2015年整个中关村的高新技术企业总收入是4.07万亿元，增加5500多亿元，对全市GDP增长贡献率达到36.8%。

赵慧君认为，不仅是中关村，全国各个地区的高新区都是作为局部创新功能优化的功能，在结构转型，提升经济发展质量和效益等方面都在发挥重要作用。

不过，斐然成绩背后，依然难掩高新区的经济增长困境。

翟立新对此有着清楚的认识。他认为，高新区下一步发展面临新挑战，包括如何继续发挥改革试验田的作用，在科技成果转化产业化，特别是在创新创业方面继续走在全国前列，发挥好集聚、示范和引领作用，面临着不小的困难。

在他看来，尽管高新区经济还保持了较好增长，但增速下滑趋势比较明显。以2015年为例，当年高新区总的GDP增速为7.2%，略高于全国的6.9%。这说明高新区在经济放缓的情况下也难以独善其身，有个别高新区增速出现较大幅度下滑。

不忘初心

在当下的国内经济情境中，GDP是检验一个区域经济活力和前景的重要参考指标，但非唯一，尤对于高新区设立初衷而言，更非如此。

但正如翟立新所言，整个区域发展中，各个地方对高新区的重视程度非常之高，经济下行压力下，特别是传统以GDP和规模扩张为

主导的增长方式影响着它，还有

一些考核指标对高新区的特色

和功能发挥产生影响。比如比

较强调规模、速度，而忽视了高新区本身区别于其他经济园区和开发区的一些特色。

天津高新区管委会原副主任、天津金融局书记兼局长聂伟迅认为，高新区的发展实际上已严重同质化，但始终要记住“不忘初心”。

“高新区的属性是什么？实际上高新区一开始的定位就很清晰，但是往往我们远行之后忘了自己的身份，忘了自己的属性。”聂伟迅说，高新区的发展一定不是追求GDP的高速增长和GDP的规模，“我们的目标是打造创新创业的生态，为创业者、创新者营造一个优良的创业环境。高新区是一个创新创业的集聚区，不是一个经济功能区。高新区发展到今天，GDP的高速增长、规模只是它发展的结果。我们把环境打造好，这个结果就自然而然好了。”

聂伟迅透露了多个数据。包括天津高新区全区域投入占GDP7.4%，高新区连续55个月在天津全市的GDP增速排第一，科技型中小企业占全市的1/6，授权专利占全市的1/5，市级以上研发机构占全市1/4，众创空间国家级高企占全市1/3，国家级孵化器和新三板挂牌企业和上市的公司占全市1/2。

这样的结果，是聂伟迅认为的“有质量、有效率、没有水分的增长，这是我们发展的结果，不是我们追求的目标”，是高新区“不忘初心”，以创新创业生态为使命。

在他看来，高新区也是为国家“试制度”，从科技和经济的融合到今天全面科技创新的改革试验，“高新区最重要的一点就是体制机制的创新。

翟立新持类似看法。他说，高新区的改革还需进一步深化，特别是高新区的管理体制和机制方面。目前有多种模式，包括传统的派驻机构，赋予其经济管理权限，进行企业化运行、企业化管理的服务机构，或行政区划合二为一等方式，各有利弊，在现阶段哪一种更有利于高新区发展，还值得深入研究。

他进一步表示，设立高新区，就是通过深化体制改革，建设一个局部优化的科技成果转化产业化的环境，赋予它很多特殊的功能和管理方面的智能。现在新的改革趋势下，如何订立高新区的体制机制，是一个重大问题。

以济南高新区为例。其管委会主任徐群透露，济南高新区曾和机关一样，“死气沉沉”，同时因权力问题，做什么事情都要到市属部门“绕圈”，效率很低，此外，发展空间很小，不能大开大合的布局产业。

为打破这些桎梏，济南高新区把区内所有的部门压缩到14个部门，完全大部制。形成高效率的行政体系等，同时落实对高新区放权政策。在济南市委支持下，市属49个部门全部刻二号章给高新区，全市3200多项权力全部授予高新区。之后遇事能商量就商量，不能商量就用二号章盖章，等同于市属部门盖章，先办事情，后再商量授权。徐群说，这一最终目的不是用二号章，而是让高新区的章管用，保证委托和授权到位。

济南高新区的另一项改革是实施无差别的人力资源管理。区内所有人员包括徐群，档案、身份和职级通通挂起来，实现全员岗位聘任制，全员KPI考核、末位淘汰。

类似做法的还有合肥高新区、西安高新区。合肥高新区党工委书记、管委会主任宋道军透露，按企业化运作管理高新区，实行末位淘汰，局长以及各个部门每个季度都排名考验绩效，排名与绩效挂钩。

为落地改革，真正服务区内企业，营造更好环境，天津高新区2015年开展了创通票制度的试验，即通过互联网系统把政府资源配置的流程再造。从中央到地方上取消审批权、下放审批权，把政府持有的资源，比如公共财政的资金拿出来，让第三方，让市场说了算，让它去配置，把这个钱发到需要的企业。

赵慧君更是指出，持续优化创新创业生态环境，不仅是中关村，也是各个高新区最后实现发展的根本所在。

她认为，高新区要构建一种政府、市场和社会共同治理的格局。以中关村实施瞪羚计划来说，中关村管委会负责组织和监管，提供财政资金，中关村担保公司负责企业担保申请和资格认定，中关村有一个企业促进会负责信用评级，银行向企业发动贷款，环环相扣，各司其职，一方面使政府能够避免过多干预计划实施，同时保证专业的事专业机构来做，提高了组织实施的效率。

创新驱动

西安高新区党工委副书记王斌表达了这样一个观点：我们确实应该不忘初心，但不忘初心也面临挑战。在当前的形势下我们既要做到符合国家的相关政策，又要给地方经济做贡献，还要实现高新区的创新发展。

今年2月初，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出“我国经济发展进入新常态，面对新形势，必须进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。”“改革”、“创新”是《若干意见》中的高频词汇。

科技部原党组成员、中国科技体制改革研究会会长张景安认为，《若干意见》对高新区进行了指导，是国务院第一次全面肯定高新区在中国改革过程中的重要作用，而且提出要发挥排头兵的作用，这也是有压力的。

在广州高新区政研室主任陈永品看来，现在改革遇到了天花板，尤其是在体制机制上，国家经开区、高新区都遇到了这样的问题，要在体制机制上进行创新，再一次发挥开发区体制机制效应，特别是对开发区进行简政放权，体现开发区精简高效的管理体制。

重庆高新区创新服务中心副主任倪力有着类同的感觉。

他说，现在到了一个特殊时期，改革进入深水区，开发区建设也一样，甚至进入相对迷茫的区域。国家还是强调开发区的活力在于它能够精简高效的体制，小政府、大服务是推动高新区快速发展的一个重要原因。

“高新区现在遇到的问题核心是创新治理。”王德禄说，文件出台，大家走两步，没有文件走不动。但创新驱动是国家高新区永恒的主题，方向就是集中精力搞创新、搞原创。

某方面来说，高新区所一贯强调的内核——创新，再次被加以凸显。按《若干意见》所言，创新驱动是高新区的下一步发展方向。

中关村管委会规划处处长夏文佳透露，传统以产业为主导的工业园区的形态，在中关村已经走不下去了，根本没有再发展的可能了。

他坦承，发展经济、产业，之前30年走的老路更多还是要素驱动，更多是依靠土地、政策供给和投资来驱动。在他看来，目前高新区要素驱动占了很大比例，创新驱动的比例还非常小。“我们自己反思，中关村、深圳、杭州这样的高新区内创新驱动比例比较高，但是其他的园区，尤其是新升级的高新区，园区内创新驱动比例还不是很高。”夏文佳说。

而要素驱动的路越来越走不通了，总有一天走到头，比如苏南园区，迫切需要转方式、调结构，转为创新驱动是必然，这条路比较痛苦。

夏文佳认为，如果高新区之前没有对创新驱动经济的布局，提前布局产业，到要素驱动走到头那一天，经济可能会大幅下滑。他希望各个园区借着《若干意见》的机会，坚持走创新驱动发展道路。《若干意见》提出推动由要素驱动向创新驱动转变。支持开发区内企业技术中心建设，在有条件的开发区优先布局工程（技术）研究中心、工程实验室、国家（部门）重点实验室、国家地方联合创新平台、制造业创新中心。

这在陈永品看来是为“高新区创新驱动发展注入了强大动力”，为高新区发展提供了很好的条件，也提供了政策依据。《若干意见》中提到“开发区要成为实施制造强国战略和创新发展战略的重要载体”，陈永品对此感到振奋，这是对高新区今后发展的一个明确定位，可以推动高新区与国家战略进行更有效对接，可以向地方政府、省市政府争取一些重大项目。

国际化路径

高新区已走过近30年，其自身在变，所处的环境也在变。

翟立新提出了这样的一个“课题”：应对经济发展新常态，特别是现在大力发展新经济，如何重新审视和发挥高新区的功能和作用，以新的体制机制和相应的政策措施推动高新区实现新经济下的发展，在转型升级创新驱动发展中继续发挥领头羊或排头兵的作用？

在他看来，高新区总体来说核心竞争力还不够强，特别是好的产业在国际上能够有影响力、产业特色非常鲜明、或者产业集聚度非常高，这样的高新区相对来说还非常少。“现在有一些高新区在这方面有一些进步，但是我们感觉水平和发展的空间依然很大。”

实际上，高新区的国际化，正试图解答翟立新的“课题”。

《若干意见》提出，高新区等国家级开发区要发挥示范引领作用，突出先进制造业、战略性新兴产业、加工贸易等产业特色，主动对接国际通行规则，建设具有国际竞争力的高水平园区，打造具有国际影响力的园区品牌。

中关村管委会国际化业务总监曾晓东表示，高新区国际化是大势所迫。他透露了一个数据，中关村2万家企业里面，发生了比较实际的国际化行为的，东西卖出去的，大概是10%，2千多家企业。这里面还有不小的空间。

长城企业战略研究所国际业务总监王明阳认为，国际化对于高新区是新一轮跨越发展的必然选择，是高新区新一轮发展的动力。

在他看来，高新区全面国际化的时机已经成熟，体现在高新技术产业已经初步具备竞争力、双创推动下我国的高新区已经成为全球最活跃的创新创业高地，以及国际化是高新区发展的一个内在要求。

他从研究的角度分析称，高新区国际化有三个版本，1.0是产品和服务的国际化，2.0是组织的国际化，3.0是要素的国际化，现在国内大部分高新区已经进入到了产品服务国际化，组织国际化和要素国际化三者并行的阶段。领先的高新区对于要素国际化，要素资源的配置能力的需求越来越明显了。

他进一步表示，中国现阶段，高新区国际化的核心应当是提高对全球要素资源的配置能力，而高新区国际化的有效路径是两个方向，高端链接和对外辐射。其中，高端链接就是整合全球的技术创新资源。

对高新区的定位走向，王德禄予以了更多阐释。

王德禄说，高新区已经不是过去战略新兴产业，而是新经济引领区。现已进入全球化新经济阶段，首先是分享经济时代，其次是平台时代、智能经济时代，这三个是高新区发展的新方向。

“新的阶段要产业上形成产业生态，从定位上高新区就是创新创业示范的生态。”他说，高新区里做专业化众创空间是根本，还要继续深化，因为和硅谷比，和美国比，还差得远。

能不能打造若干个世界一流的创新创业平台，王德禄认为这是高新区的根本，“高新区下一步干什么？有两个事。一是在“一带一路”上把以往的经验输出，二是去探索最新的产业发展和组织形式，不但引领中国，还要引领世界。”

不过，中国开发区协会高级顾问柳孝华认为，高新区是否已到了可以逐步走出去的程度，一定要慎重，首先要判断国际上对于高新区的需求究竟在什么地方。

他表示，高新区的国际化，并不要求园区去搞开发，而是园区到境外搞园区，高新区的功能是筑巢引凤，本身并不是投资商，更不是创新的主体。高新区需要研究的，是怎么把筑巢方面的一套经验搬到外面，而并非出去投资，实际上，企业会自动感觉到市场在什么地方？国际化在什么地方？投资者和创新的主体一定是企业。