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经济观察网 记者 李紫宸 酝酿三年之久的油气体制改革总体方案，终于以新华社通稿的形式在5月21日确认并发布。根据新华社当日的消息，近日中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》），这份《意见》明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。

尽管印发消息正式放出后，迄今尚未见到方案全文。但根据新华社发布的这则消息，此轮油气总体改革涉及石油天然气的上、中、下游各个环节，具体则包括了八个部分的改革内容，改革的核心则被业内解读为是上游的放开和中游管网的分离。

油气改革主要有体制改革和混合所有制改革两条主线。中国企业改革研究院执行院长李锦认为，此次体制改革方向明确，为混合所有制改革提供了条件和基础。通过产业链上、中、下游环节的市场化改革，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

来自山东东明石化集团一位从业人士则向经济观察报表示，目前，油气产业链的上游和中游环节矛盾比较多，有待进一步开放的地方也最多。但基于中、上游领域资金密集，绝对利润值也更大，改革的难度会很大，难点也会更多。

总体目标

历经三年才出炉的这份《意见》可谓字斟句酌，信息量极大。根据新华社刊发的文章，《意见》明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。

在指导原则上，《意见》强调：“深化石油天然气体制改革要坚持问题导向和市场化方向，体现能源商品属性；坚持底线思维，保障国家能源安全；坚持严格管理，确保产业链各环节安全；坚持惠民利民，确保油气供应稳定可靠；坚持科学监管，更好发挥政府作用；坚持节能环保，促进油气资源高效利用。” 从这段话能够看出，《意见》至少表达了三个层面的问题：首先，表明当前的油气体制存在不少问题，主要体现在市场化程度不够，能源商品属性不强等。其次，《意见》认为，改革虽然要持续进行，但是也要有底线，不是乱改，原则上要保证油气供应安全稳定。再者，《意见》认为，当前油气行业政府监管还有很多不科学的地方，需要减政放权。

对于本轮改革的总体思路，《意见》的表述如下：“针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题，深化油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力，提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力、集约输送和公平服务能力、优质油气产品生产供应能力、油气战略安全保障供应能力、全产业链安全清洁运营能力。通过改革促进油气行业持续健康发展，大幅增加探明资源储量，不断提高资源配置效率，实现安全、高效、创新、绿色，保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定。”

总结这段文字能够看到，此轮油气改革涉及的领域较为全面，囊括了石油天然气的上游、中游和下游，没有放过产业链上的任何环节。

中国企业改革研究院执行院长李锦表示，油气改革主要有体制改革和混合所有制改革两条主线，而此次体制改革方向明确，为混合所有制改革提供了条件和基础。文件充分考虑了企业利益和改革的现实难度，提出了上游的“有序放开油气勘查开采体制”，以及中游改革的“分步实施管网分离”。通过产业链上、中、下游环节的市场化改革，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

八个重点任务

在这份《意见》的后半部分，一共部署了八个方面的重点改革任务，囊括了油气勘探开采体制改革、油气进出口管理体制完善、油气官网运营机制改革、深化下游竞争性环节改革、油气产品定价机制改革、深化国有油气企业改革、油气储备体系完善、建立健全油气安全环保体系等改革内容。

李锦向经济观察报表示，上游领域的改革是此次油气改革的核心内容之一，也是改革的龙头，将带动中游和下游的开放。因此，首先“动刀”的便是垄断程度较高的上游环节。一直以来，国内具有探矿权和采矿权资质的企业只有中石油、中石化、中海油和延长油田四家，而原油进口权也是集中于几大公司，这使得市场化竞争十分不充分，民营企业很难涉足。随着油气体制改革总体方案出台，预计上游领域将逐渐走向开放。

上游领域的改革，涉及到一个核心问题，即矿权。根据新华社的这篇文章能够看到，对于上游领域的改革，要“完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力。”一位不愿具名的业内人士向经济观察报表示，“完善、有序”这样的表示,说明了上游的矿权问题需要分步走执行，改革需要的时间也会比较长。《意见》同时提到要“实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制”，则在于，当前的上游矿权还缺少竞争性出让制度。同时基于矿产资源的有限性，未来可能需要传统垄断型企业退出一些投入不足的矿权区域。

李锦认为，改革如果分存量改革和增量改革的话，在难度上增量难度的阻力会相对更小，因此也会在实施层面更快地推动。具体而言，原油、天然气交易中心建设必然成为“改革”重点推进的领域。在全国形成十个左右区域性石油天然气现货交易市场，建立和完善石油、天然气期货交易市场，形成现代的市场体系和市场监管格局。此外，成品油价格和天然气价格改革也会因阻力小而得到较快推进。

李锦同时认为，尽管油气”管网独立”属于存量改革，通常来说意味着阻力大，但与此同时，讨论多年的油气“管网独立”也因为是“压力最大”的领域而可能会得到较快推进。在此之前，“自然垄断环节与竞争环节分离”已经被写入十八届三中全会决议文件。

来自山东东明石化集团一位从业人士则向经济观察报表示，客观来说，管网分离会承受来自垄断国企的压力。这一块阻力可以说最大，改革要得以进行，恐怕需要现有市场主要参与者相一定程度的妥协。

油气国企改革

基于石油天然气是高度垄断的行业，尤其是产业链的上游和中游，多年来大型国有企业占据了绝对的市场份额和控制地位。因此，油气改革与油气领域国有企业的改革便具备了密不可分的关系。

根据新华社的文章，《意见》对于深化国有油气企业改革做出了这样的要求：“完善国有油气企业法人治理结构，鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制。推进国有油气企业专业化重组整合，支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组，作为独立的市场主体参与竞争。推动国有油气企业“瘦身健体”，支持国有油气企业采取多种方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。”

李锦认为，这样的措施，将促使几大国有垄断企业主业更强、效益更优，提高资本运行效率。与此同时，主业和辅业的分离，将带来新的油田服务市场，令其走上专业化发展的道路。

为推进改革，打破不利于行业良性发展的垄断格局，此次的《意见》还对相关油气企业提出了一定的“要求”：“各地区各部门及重点油气企业要切实增强大局意识，坚决贯彻落实党中央决策部署，制定切实可行的专项工作方案及相关配套措施，确保深化石油天然气体制改革的各项工作顺利有序推进。”

事实上，从几大油气国企过去一段时间的动作，能够看出这样的改革已经开启。中国石化集团于近日印发的《2017年改革管理工作要点》提出，抓紧形成集团公司深化改革“1+N”政策体系并推进实施，推进三项制度改革试点，抓好科技体制机制改革试点，积极稳妥推进混合所有制改革等。

中石油市场化的探索也在推进当中。继去年12月中石油审议通过《集团公司市场化改革指导意见》和《集团公司混合所有制改革指导意见》后，在今年2月底又公布了《大庆油田电力集团深化改革升级发展框架方案》、《昆仑能源有限公司扩大经营自主权改革实施方案》和《中心医院社会化改革试点方案》。

不过，李锦强调，尽管本轮油气改革已经启动，但从新华社刊发的这篇文字能够看出垄断的＂有限开放＂，这次的文件对大企业的利益是充分照顾的，市场只能逐步放开。因此，不能对改革的进度做脱离实际的”期待“。

前述东明石化集团人士向经济观察报表示，眼下，客观的情况的是，油气上游和中游环节矛盾比较多。例如：原油还是要讲配额，对民企限制显而易见；天然气则是放开上游，中游接收站还沒有放开；此外，在中游环节上，成品油和燃料油进出口还沒有放开。相对较为开放的是下游。

中上游资金密集，虽然利润率薄但绝对利润值大，与金融挂钩明显，且货物和资金流转快，是牟取暴利的环节。下游一直沒限制，是因為下游的资源被上游卡死，且利润的绝对值小，市場波动又大，还缺乏保值工具，因此所以下游并不垄断。只要油气中上游的钱还好赚，改革的操作难度就不会小。