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经济观察报 李志传/文 6月26日，中央全面深化改革领导小组第三十六次会议审议通过了《中央企业公司制改制工作实施方案》，要求年底前基本完成国有企业公司制改制工作。该方案与5月21日中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》）相辅相成，将进一步推进与油气体制改革密切相关的国有油气企业改革，加快油气体制改革方案落地。从内容上看，尽管方案仍有不足，具体组织实施的效果也存在不确定性，但是总体坚持了市场化的改革方向和还原能源商品属性的改革目标，部署了上游区块开放、管道运行机制、油气进出口、炼化和批发零售、油气储备以及国有油气企业改革等重点改革任务，对于加快市场开放、促进竞争、推动油气企业发展并最终建立公平、开放的油气市场体系具有积极而重要的意义。

油气体制改革的基础和条件

鉴于油气行业的发展历史、在国民经济中的重要地位及其背后错综复杂的利益关系，《意见》从开始制定到正式出台，历经三年多的时间。这是继“38号文”和“72号文”实施近20年后在国家层面出台的首个油气改革顶层设计方案，既是各方力量长期博弈的结果，也是未来平衡各方利益的基本准则。

《意见》体现了最高层加快推动能源生产与消费革命的具体要求。2014年6月，习近平主席主持召开中央财经领导小组第六次会议，提出要推动能源生产和消费革命，并要求积极推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案。2015年，中央财经领导小组第九次会议和国家发改委发布的《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》都提出要加快石油天然气体制改革。今年以来，国企改革和能源领域的改革进一步加快。国家发改委先后发布《能源发展“十三五”规划》和《能源生产与消费革命战略2016-2020》，进一步明确了油气体制改革的目标和方向，扫清了油气市场化改革的政策障碍。

国内外油气市场形势的变化也为改革提供了难得的条件。2014年下半年以来，国际油气市场发生了巨大的变化，在供给、需求、技术、地缘政治等多种因素的冲击和影响下，持续多年的紧平衡状态被打破。同时，国内经济增速放缓和产业转型升级导致能源需求增速相应放缓，保供压力迅速缓解，能源安全形势大为好转。在国内外油气供需宽松、价格低迷、能源结构转型加速的形势下，油气企业主动控制国内产量，大幅增加油气进口。据海关统计，2016年，中国进口原油3.81亿吨，同比增长13.6%，进口依存度超过65%；进口天然气721亿立方米，同比增长17.4%，进口依存度升至35%。同时，在收入和利润下降、生产经营形势严峻的市场形势下，国有石油公司长期存在一些问题暴露出来，主动改革的意愿和动力不断上升。

总之，政策导向和国内外市场形势的变化为油气体制改革方案的酝酿、制定提供了良好的条件。可以说，改革方案此时出台，保供压力小，市场冲击小，社会阻力小。

油气体制改革针对的主要矛盾和问题

《意见》全文尚未发布，也并未明确指出当前油气体制存在的主要问题。但是，在中央财经领导小组第六次会议及以后出台的能源规划、战略都对能源包括油气领域在体制机制方面存在的矛盾和问题进行了归纳总结。可见，对于油气体制存在的问题各界早有共识，但诸多问题由来已久，原因复杂，历史和现实、政府和企业、国有和民营、国内和国际等多种因素和矛盾都交织在油气行业中，使其成为中国最复杂的领域和历次改革最难啃的骨头。

（一）行业垄断

中国虽已建立起比较完整的油气工业体系，市场规模也在不断扩大，但是油气市场开放程度明显滞后于经济发展水平和国内外油气行业发展速度，垄断程度长期居高不下。1998年两大石油集团的成立以及随后出台的“38号文”和“72号文”奠定了延续至今的油气市场格局，其特征是以国有石油公司为主、外资和民营企业作为补充，部分管理职能由政府转移到国有企业，政府控制企业、企业高度依赖政府。近20年来，在国家政策的强力支持和保护下，国有石油公司不断加强对国内油气资源、基础设施和主要销售渠道的控制，优势地位不断强化。

纵观中国油气产业链上中下游各环节，越靠近上游，垄断程度越高。上游勘探开发领域，中石油、中石化、中海油和延长石油分别享有陆上和海上石油勘查、开采的专营权，已完成约80%陆海沉积盆地面积的区块登记，并通过关联交易强化在工程技术服务、工程建设、装备制造等领域的优势；油气贸易环节，目前有中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集团5家具有国营原油贸易资质和40多家具有非国营贸易资质的企业，原油非国营贸易进口量实行配额管理，由商务部每年制定和分配；管道运输环节，长输油气管网、接收站等基础设施具有自然垄断属性，国有石油公司通过上下游一体化实质上控制。中国陆上油气管道总里程已超过12万公里（原油管道约2.3万公里，成品油管道约2.1万公里，天然气管道约7.6万公里），其中央企10.4万公里，约占86%；已建成运营LNG接收站17座，其中央企控制16座。炼油、批发和零售领域，全国炼油能力约7.5亿吨/年，其中三桶油约占65%；拥有成品油批发经营资质的企业370多家，中石油、中石化、中海油、中化、中航油直属或控股企业占比约22%；全国加油站数量约9.7万座，其中中石油（2.09万座）、中石化（3.06万座）占比约53%。下游的开放程度比上游高，但国有企业控制大部分油气资源和进出口配额，民营油气企业的发展空间一直受到挤压。

（二）行政过度干预

尽管中国的油气市场已经部分放开，但是从定价、市场准入、竞争程度来看，市场化程度仍然较低。整个行业计划经济色彩浓厚，行政管制普遍存在，管理部门职能交叉、权责不清，管理缺位和管理越位并存，重审批，轻监管，用行政力量排斥竞争，导致市场缺乏活力，运行效率低下。国有石油公司对油气行业全产业链的主导和控制权，也来自于政府部门的授权和扶持。

加入世贸组织以后，尤其是近年来，国家出台了一系列政策措施推进油气行业一些环节和领域的改革，但改革的节奏和力度与社会期望仍有较大的差距，一些改革并未达到预期的效果。成品油和天然气价格机制仍以政府调控和指导定价为主，存在滞后性，不能及时传导和完全反映国内外市场变化情况。尤其是近年来国际油价下跌，政府部门虽然调整了成品油定价机制，但是大幅提高了成品油消费税，这些干预影响和阻碍了国际油价的有效传导，使得普通民众和交通运输等相关行业未能享受到国际油价下跌带来的好处，影响了民众生活和实体经济的发展。炼化产能越调越大，全国炼油能力过剩已超过1亿吨；缺乏统一而严格的成品油质量强制性标准，在严峻的环保形势下，对于生产低劣产品的炼厂却缺乏有效的监管和惩罚手段。此外，政府部门还通过行政审批等手段对社会资本进入油气行业实行准入限制。这充分说明，行政管制依然是油气市场化改革的主要障碍，中国油气市场的运行和管理与国际成熟市场相比仍有很大的差距。

总之，油气体制最主要的问题是行政过度干预和国企高度垄断。这种格局既无法适应国内外油气市场的新趋势、新格局、新变化，也不利于国有、民营油气企业及相关行业的发展，扩大开放、加快推进市场化改革是国内外能源大趋势下的必然选择。

“新改革方案”的亮点和局限性

作为推动新一轮油气体制改革最为全面的指导性文件，《意见》不仅明确了改革的指导思想、基本原则、总体思路，还部署了八项重点改革任务，是近年来中国首个油气体制系统性改革的顶层设计。但是，《意见》尚未上升到法律层面，一些重大的实质性问题仍未突破，具体组织实施的效果也存在不确定性。在一定程度上，《意见》更类似于近三年来一些已经实施或试点的政策措施的汇总，与民众和业内的预期仍存在一定差距。

（一）“新改革方案”的亮点

一是改革目标明确，重申并强调了坚持市场化改革方向和体现能源商品属性。以“38号文”和“72号文”为基础构建的国内油气市场格局已持续近20年，在维护国家能源安全和做强做优做大国有企业的名义下，油气领域的市场化改革进展缓慢，关键领域的改革基本陷于停滞。而在这一时期，随着经济全球化和区域经济一体化进程加快，国际能源市场，包括能源理念、能源结构、能源技术、能源供需等都发生了巨大的变化。全球性和区域性油气市场日益完善，市场管制大幅减少，开放程度不断提高。从上世纪80年代到本世纪初，不仅是美国、欧洲、日本等发达国家和地区，韩国、印尼、台湾、印度等发展中国家和地区也基本实现了石油市场的开放。

行政过度干预和国企高度垄断是中国油气行业的痼疾，其存在的重要原因是能源的商品属性长期被弱化。随着全球和区域市场的形成和完善，能源已从战略物资转变为普通商品。《意见》强调深化石油天然气体制改革要坚持问题导向和市场化方向，体现能源商品属性，这既是对国际油气市场变化的主动适应，也是对推动能源生产和消费革命基本要求的具体落实，有助于进一步打破行政垄断，管住自然垄断，放开竞争环节，构建更加公平开放的油气市场新格局。

二是改革体系完整，基本覆盖了油气行业各个环节和重要领域。近几年来，中国主动适应国际油气市场变化，在油气领域改革速度有所加快，例如，不断完善成品油价格形成机制（2013年、2015年）、管道建设引入社会资本（2013年6月）、部分油气区块进行招标试点（2015年7月）、推进国有企业混合所有制改革（2015年9月）、扩大进口原油使用资质向部分民营炼厂放开（2015年、2016年）、建立石油和天然气交易中心（2015年注册，2016年运行）等。这些政策措施具有一定的积极意义，但多是对一些问题的被动应对，还停留在解决某一环节、甚至某一事项的具体问题，对于一些长期存在的突出问题无法从根本上解决。

现有的体制机制已无法有效适应国际能源格局、国内能源安全形势的变化和油气市场发展的客观要求，需要通过顶层设计对整个油气产业链进行改革。《意见》是近年来出台的最全面的油气改革指导性文件，其部署的八项重点任务几乎涵盖勘探开发、进出口、管网、销售定价、国企改革、油气储备、安全环保等整个产业链。如果《意见》中的各项改革能够顺利推进，将对未来油气行业发展和能源结构调整产生深远而重要的影响。

三是关键领域有所突破，尤其是管制和垄断程度最高的油气勘探开采和管网领域的政策出现了松动。油气行业利益复杂，产业链条长，相关行业和人员多，中央政府、地方政府、国有企业、民营企业、消费者等均有自己的利益诉求。回顾近二十年来的政策变化和行业发展过程，可以发现，油气领域的改革从来就不是一个简单的经济问题,而是一个随时可以上升到国家战略、国有资产管理、国家能源安全高度的复杂的利益分配问题。油气领域的改革一直进展缓慢，其根源在于主导改革的政府和国有企业同时也是重要的利益相关者。

油气行业的垄断根深蒂固，尤其是勘探开发和管网运营领域，几乎历次改革都难以撼动。在《意见》部署的八个方面的重点改革任务中，第一项是完善并有序放开油气勘查开采体制，“允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采”；第三项是改革油气管网运营机制，提出了管道独立、管输和销售分开、公平接入、公平开放的目标，不管能否实现，都具有重要而积极的意义。

（二）“新改革方案”的局限性

一是调控的思维和手段仍存在明显的计划经济痕迹。中国已成为全球最大的能源生产国和消费国，与国际市场的联系日益紧密，有条件主动把握、适应，甚至影响和引领全球能源领域的发展方向，提高话语权，在一些重点领域的改革更要体现前瞻性的战略眼光和思维。但纵观整个《意见》，其指导思想、基本原则、总体思路和重点任务都还停留在保供的水平上，还没有摆脱传统的思维定势。对于国内外油气市场的发展变化、石油安全、油气储备等重要问题的认识也存在不足，行政干预的思想依然根深蒂固。按照《意见》所构建和调整的中国油气市场格局，将依然是计划与市场并存的双重体制。

二是涉及民营油气企业的一些重要领域和环节的改革力度明显不够。民营油气企业一直没有得到与国有石油公司平等的发展机会。目前，民营油气企业已经成为国内外油气市场的重要组成部分，经济实力和市场影响力不断提升。但在《意见》中，民营油气企业依然处于从属地位。

在石油领域，制约民营企业发展的主要障碍是油源问题。为获得稳定、充足的油源，民营石油企业已经努力争取多年。在《意见》中，虽然“允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采”，但从2015年新疆油气区块开放招标的试点情况来看，情况并不理想，主要原因包括准入门槛高、优质区块难以获得等。尤其是今年6月出台的《矿业权出让制度改革方案》，要求严格限制矿业权协议出让，为油气区块流转和退出增加了诸多限制和障碍。原油进口是民营石油企业获得油源的另一条重要途径,但时至今日，原油进口仍然区分国营贸易和非国营贸易，非国营贸易进口数量仍然受配额限制。2015年以来，国家允许符合条件的地炼在淘汰一定规模落后产能或建设储气设施的前提下使用进口原油，地炼原油进口量和开工率大幅提升。但这仅局限于原油进口使用权放宽，而非真正意义上的自由贸易。况且，成品油出口仍实行配额制，民营炼厂也很难得到。在天然气领域，民营油气企业面临的重要问题是管网和接收站的使用。从《意见》看，干线管道独立、管输和销售分开、向第三方市场主体公平开放可能需要较长时间，地方政府等诸多利益群体的协调都存在一定障碍。

三是涉及国有油气企业的改革发展思路仍不够清晰。《意见》将深化国有油气企业改革作为八大重点改革任务之一，并把混合所有制、专业化重组、“瘦身健体”作为国有油气企业改革的重点和方向。央企第三批混合所有制试点尚未开始，但从过去几年国有石油公司的尝试情况来看，因涉及到国有资产管理体制，混合所有制效果并不明显。国有石油公司的专业化重组一直在进行，各公司均有所进展；但剥离办社会职能和解决历史遗留问题因涉及利益和矛盾太多而困难重重。

目前，国有油气企业已发展成为具有较强实力的跨国公司，完全有能力在国内市场上通过公平竞争维持、巩固并强化自身的竞争优势。但长期以来油气领域政企不分，政府部门本末倒置、排他性的扶持一方面削弱了国有公司主动适应市场变化、积极参与国内外市场竞争的动力；另一方面将一些具有较大市场份额和较强市场控制力的油气企业置于社会舆论的不利地位。《意见》在竭力维护国有石油公司的地位和作用同时，恰恰忽略了其市场竞争主体的基本属性。

继续改革的方向和重点

作为国家层面的政策，体制机制改革的目的和重点是做好顶层设计，协调好市场、政府、企业、消费者等之间的关系，构建一个公平、开放、高效的油气市场。即使《意见》的各项重点任务都得到落实，中国油气领域的市场化改革仍需进一步推进。深化改革的方向是继续推进市场化，重点是进一步明确并处理好市场与政府、政府与国企、国企与民企的关系。

（一）明确大势，提升对能源安全和能源属性的认识

国际油气行业正处于重要的变革时期，宏观经济环境、供需形势、市场主导力量、技术创新、定价货币的汇率波动，以及人们关于能源的传统观念和预期等，都已发生了重大甚至是根本性的转变。能源竞争的重点已从资源转向市场，保障能源安全的手段也从生产依赖转向市场依赖。政策制定者要有能源大国的思维和战略，把握国际能源市场的节奏和趋势，主动转变思想以适应和引领这种变化，在积极推动能源商品属性回归的同时，树立新的能源安全、能源市场、能源储备观念，使政策调整具有前瞻性和战略性。作为国际油气市场的重要参与者，油气公司要认真研究分析油气技术进步、替代能源的发展、能源结构调整和国际石油公司的发展战略等重大问题，因时而变，因势而变，把握发展机遇。

（二）扩大开放，继续推进关键环节的市场化改革

油气市场开放是全球大势所趋，即价格市场化、进出口放开、批发和零售市场放开、市场投资主体多元化、各种经济成分和经营模式并存。在国内外油气市场供需宽松的大环境下，短期内上游开放的象征意义大于实际意义，油气区块的开放招标、流转、退出等相关的政策仍需完善。进一步减少原油和成品油进出口环节的管制、尽快实现自由贸易应作为深化改革的重点和方向。进出口放开既可以增加国内市场的资源供应，又可以为国内企业增加新的销售渠道，提高油气企业国际化经营水平。

（三）转变职能，进一步减少行政干预

针对《意见》在减少政府行政干预方面所存在的不足，下一步，政府部门应转变观念，打破思维定势，明确监管部门职责，转变监管理念和监管方式，把该管的管好，把不该管的放开。政府监管重点由量价控制转向制定质量标准、维护市场秩序，努力形成“竞争主体多元化、产品来源多样化、行业管理规范化”的市场格局，从更高层次上引导油气市场健康发展。

（四）合作竞争，实现国企和民企协调发展

国有油气企业改革和油气体制改革既有重合点，又有不同点。成熟的油气市场发展经验和中国改革开放以来油气行业的发展实践，都证明了公平竞争机制对于市场健康发展的重要作用。公平开放的油气市场将为油气企业提供更多的发展机遇。下一步，应按照《意见》和《中央企业公司制改制工作实施方案》的要求，合理界定行业和企业的政策边界，放权国有油气企业自主解决内部的机制问题；进一步放宽准入、减少管制，使更多社会资本进入油气行业，使民企与国企在公平的市场环境下合作竞争。混合所有制只是国企民企合作的形式之一，对于双方而言，机会公平比利益分享更重要。

（五）适度倾斜，促进天然气行业加快发展

在《意见》中，天然气的重要地位和发展潜力没有被充分体现。中国是推动国际天然气消费增长的重要力量，天然气对全球和国内能源结构转型意义重大。下一步，应积极创造条件，培育成熟的天然气生产和消费市场，继续提高天然气在能源结构的比重。在体制机制方面，应尽快消除在天然气生产、储运、消费以及法律、监管等各个环节和领域的障碍，尤其在气源、输储、定价等方面加大政策支持力度，促进产业链健康升级，使天然气在推动能源生产和消费革命中发挥更重要的作用。

（作者系中国泛海研究院院长助理，经济学博士）