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经济观察报 杜涛 杜丽洁/文

8月16日，国务院法制办组织了一场PPP条例座谈会。财政部条法司、金融司，发改委的投资司与法规司，以及中介机构、律师事务所都参加了此次座谈会。经济观察报获悉，此次座谈会就当前PPP条例面临的诸多问题进行了研讨，物有所值是否纳入PPP条例就是当天讨论的一个焦点问题。

就在同一天，中国财政科学研究院也举办了“PPP立法研究成果发布暨研讨会”，据了解，与PPP条例座谈会上讨论的问题十分类似，物有所值等问题同样受到关注。

2015年底财政部印发关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知，指引明确物有所值评价的素材包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。这份试行指引出台的一个重要背景是，很多地方政府不清楚项目PPP运作的开展与项目基建立项程序之间的关系和顺序，对于什么项目可以采用PPP模式也界定模糊。按照试行指引的明确，上述素材是地方项目采用PPP模式的重要条件。

E20研究院执行院长薛涛对经济观察报表示，国务院法制办、财政部条法司和发改委法规司在国务院法制办与各领域专家共同召开了《基础设施和公共服务领域政府与社会资本合作条例（征求意见稿）》的闭门研讨会，会议持续了整整一天，这是条例颁布以来探讨最深入，交流最坦诚的一次会议，各方就条例乃至当前PPP发展中的各类问题进行了深入的讨论，法制办也向各位专家介绍了条例制定的过程和很多条款制定的初衷。“条例的定位，特许经营是否应该纳入的问题，物有所值如何看待的等问题，都是有争议或者需要完善的地方。”薛涛告诉经济观察报。

讨论

《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》7月21日公布，开始向社会各界征求意见。该征求意见稿明确，合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响，以保障公共利益和社会资本方的合法权益。

大岳咨询总经理金永祥告诉经济观察报，他在此次参加法制办座谈会中提出，关于政府各部门出台PPP政策的情况，特别是各部门政策不一致造成了地方执行过程中的混乱，征求意见稿第四条提到了政策措施。建议立法中明确：第一，部门出台的政策不得与条例冲突；第二，政策发布前由国务院法制办进行一致性审查；第三，由法制办制定一个定义系统各部门统一使用。

薛涛认为对于条例应该是一个完全能够建设PPP所急缺的顶层结构的重购型条例，还是一个应PPP市场之急需的阶段性条例，各方也有不同的看法。在此，不少代表都做了明确表态——在当前不完备并存在冲突的外部环境和法律系统下，更倾向于后者，取得最大公约数，留下未来继续完善的接口，尽快推出PPP条例，稳定市场信心。

对于最近比较热的话题是关于特许经营和物有所值，金永祥提出特许经营和物有所值已经有大量实践，以后可能还会用到，这次征求意见稿中没有提到。建议立法中给予考虑，第一，可以把特许经营定位为垄断行业的管理体制，某行业是否实行特许经营由行业主管部门决定，为推进PPP创造条件；第二，可以在实施方案中对定性的物有所值评价做出要求，作为PPP可行性论证的组成部分。

物有所值

“物有所值”是指财政部在2015年年底印发的关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》通知。

但是在此次PPP条例征求意见稿中并没有将物有所值列入条例。薛涛认为物有所值现在是如何看待的问题，条例中未提物有所值，确实和物有所值在当前的定量性分析尚不完善，无法为筛选项目发挥足够的作用有关。薛涛认为，应该更加重视后期项目的绩效审查和整个生命周期的物有所值评价，并由此通过历史数据积累来推动物有所值发挥效果，当前阶段还是应该发挥可研等传统立项程序的作用，不能仅仅靠当前的物有所值的水平来判断项目是否应该上马或者应该建设的标准。

财政部PPP中心主任焦小平在“PPP立法研究成果发布暨研讨会”中告诉经济观察报记者，PPP从治理模式改变、管理模式的改变最后要达到提质增效，有政策规定还有一些工具，财务管理，有资产负债率，有流动比、速动比。PPP本质来说，是政府自己做好、市场做好，肯定选择最优的路径，PPP物有所值是比较概念，有的专家说“物有所值”应该写成“物超所值”，PPP核心价值观、核心理念就是提质增效。

金永祥认为主管部门之争是一个无法回避的问题，传统基础设施和公共服务之分并没有解决，地方政府左右为难。文件提到了国务院协调机制，但不够明确。建议：第一，立法中明确主管部门或牵头部分，若无法统一则可设计一种在各司其职基础上的常设协调机制，比如能否将财政部PPP中心与发改有关部门重组，多发挥些作用。第二，强化协调机构的责任接受各个部门监督，让社会监督。

在中国财政科学研究院举办的“PPP立法研究成果发布暨研讨会”中，主管部门的问题同样受到关注，陕西省铜川市政府PPP项目管理办公室副主任刘鲁宁认为，第一个建议是不要完全割裂基础设施和公共服务，原因是在实际操作中，感觉到一些项目不能完全区别是纯基础设施还是纯公共领域，如果这样的话，就对现实中的操作造成困扰。

刘鲁宁认为，从铜川实践来看，财政牵头更有利于PPP规范和可持续发展，而不是把PPP仅仅当成投融资平台。理由是物有所值和财政可承受能力是两项工作，只有通过这个才知道是否适合做PPP，才能够明确政府是否在财政承受能力之内，是否超过10%。在策划阶段，财政部门提出是否适合PPP做，将来财政能不能承担，市场愿不愿意承担，这时候提出，物有所值就不会流于形式，就会扎扎实实的来搞。其次财政部门更有利于把控PPP的风险，因为财政本身就拟定和编制国内债务管理，可以避免一些项目打着PPP名义搞购买服务，跨过了物有所值。

刘鲁宁还建议条例多采用负面清单形式，这是大趋势，最近财政部对债务管控还有购买服务的管控都采用了负面清单，建议PPP条例都采用负面清单。