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经济观察报 许保利/文

在目前的国有资产运营体系中，有两个主体：国有资产监管机构和国有企业。国有企业的组织形式为以集团公司为核心的法人企业联合体。国有资产监管机构履行出资人职责，它直接监管国有集团公司。而国有集团公司为国有独资或即使不为国有独资但采取的也是多元国有产权，因此，国有资产监管机构实际上行使着股东和董事会的双重权力，那么任免高管、业绩考核、审批发展战略和投资、决定重组整合自然就成了国有资产监管机构的具体工作。

十八届三中全会《决定》提出，要新建或改组建立国有资本投资运营公司。相应地，国有资产运营体系便由国有资产监管机构、国有企业变为国有资产监管机构、国有资本投资运营公司、国有企业三个主体。在这三个主体中，对于国有资产监管机构、国有企业的职责定位，我们是清楚的，即前者为履行出资人职责，后者为从事生产经营活动。那么，国有资本投资运营公司究竟是什么？人们有着不同的理解。目前，一些国有企业集团公司正在搞国有资本投资公司改革试点。这样的试点可有两种选择：一是在保持现有集团公司职能的同时，再给其附加一个投资公司的职能。结果就是搞投资公司给集团公司扩大了一个投资权，这也正是一些企业积极要搞投资公司试点的想法；二是将现有的集团公司转变成一个不同于现有集团公司的国有资本投资公司。由于这是两个完全不同的东西，那么改革必然是企业失去了曾经所拥有的集团公司权利，替代的则是国有资本投资公司的权利。这时，对于集团公司来说，是否搞投资公司就面临着选择的问题。选择继续做集团公司或改革为投资公司则取决于企业对这两种不同权利所带来利益的评估。

不管试点企业做何选择，我们必须明确，国有资本投资公司是完全不同于集团公司的东西。作为国有资产运营体系中的主体之一，国有资本投资运营公司是基于国有企业发展混合所有制的要求，而且其混合所有制是在集团公司层面上实行国有产权与非国有产权的共融，这时，国有股权需要有明确的持有者和管理者，它就是国有资本投资运营公司。

而在集团公司保持国有独资的情况下，国有资本投资运营公司根本就没有存在的空间。

第一，国有资产监管机构对国有集团公司履行出资人职责。此时，国有资本投资运营公司作为国有股权持有者，它的工作就是如何在国有独资企业之间配置国有股权，实现国有资本在一个国有独资企业中退出再进入另一个国有独资企业。但这样的事情不多甚至是很少的，因为国有资本很少会从一个国有独资企业中退出，而新建的国有独资企业更是有限。国有资产监管机构的职责也不会有变化，因为它履行出资人职责的国有企业的产权结构未发生变化；国有独资企业的运行机制也不会因为有了国有资本投资运营公司这样的持股者和管理者而发生变化。显然，这里的国有资本投资运营公司是没有意义的存在。

第二，国有资产监管机构对国有资本投资运营公司履行出资人。这时，国有资本投资运营公司作为国有股权持有者和管理者，它自然就要对国有独资集团公司履行出资人职责，从而形成了国有资产监管机构→国有资本投资运营公司→国有独资集团公司的三层次架构，即在目前的国有资产监管机构与国有独资集团公司之间多了一个国有资本投资运营公司。由此而形成的关系是，国有资产监管机构管国有资本投资运营公司，国有资本投资运营公司管国有独资集团公司。在第一层的关系中，国有资产监管机构要管国有资本投资运营公司高管任免、考核国有资本经营收益、确定高管薪酬机制、决定国有资本布局结构调整等；在第二层的关系中，国有资本投资运营公司要管国有独资集团公司高管任免、考核国有集团公司经营业绩、财务报表汇总、企业改革及合并重组等，显然国有资本投资运营公司完全在履行国有资产监管机构的职责。人们可能会说，国有资本投资运营公司是企业而不是国有资产监管机构那样的行政性机构，它行使国有资产监管机构那样的权力会使国有企业有更高的效率。这样的判断无非是认为国有资本投资运营公司有资本投资运营的功能，但这可能更多的只是想象而已。因为国有资本投资运营公司持有的是国有独资集团公司股权，这些国有独资集团公司中的国有股权是很难退出的，即使有也只是个别情况。因此，所谓的国有资本投资运营也就不存，那么国有资本投资运营公司的行为方式同国有监管机构就不会有什么区别，虽然它不同于国有资产监管机构而持有国有独资集团公司的股权。既然如此，国有资本投资运营公司同样是一个多余的制度安排，它增加的只是国有资产监管体制运营的成本，而并不会提高企业的效率。

第三，国有资产监管机构对国有独资集团公司、国有资本投资运营公司履行出资人职责并存。这时，国有资本投资运营公司只是对部分国有独资集团公司履行出资人职责，而另一部分国有独资集团公司仍由国有资产监管机构履行出资人职责，从而形成了国有资产监管机构→国有独资集团公司、国有资产监管机构→国有资本投资运营公司→国有独资集团公司这样的两层架构与三层架构并存的国有资产监管体制。这也正是目前试点后很可能出现的情形。做这样的制度安排，可能是基于如下考虑：一些大型甚至特大型国有独资集团公司很难由国有资本投资运营公司履行出资人职责，而一些规模相对较小的企业由国有资产监管机构履行出资人职责又不太适宜，所以就形成了前者由国有资产监管机构来直接管理，而后者则交由国有资本投资运营公司来管理这样的情况。就两层次架构来说，国有资产监管机构同国有独资集团公司的关系不会发生变化。在三层次架构中，国有资产监管机构要任免国有资本投资运营公司的高管、考核经营业绩等，国有资本投资运营公司持有国有独资集团公司的股权，它对国有独资集团公司的管理基本上类同于国有资产监管机构所进行的管理。因此，国有资本投资运营公司的出现，最为明显的变化则是国有资产监管机构减少了监管企业的数量，而由国有资本投资运营公司履行出资人职责的国有独资集团公司的效率是否比国有资产监管机构履行出资人职责的国有独资集团公司的效率就高，这也很难有充分的根据。

然而，在国有独资集团公司实行产权主体多元化后，国有资本投资运营公司才有了真正存在的意义。十八届三中全会明确提出“积极混合所有制经济”。2016年12月，中央经济工作会议指出，“混合所有制是国有企业改革的重要突破口”。发展混合所有制就是让国有企业开放股权，实现由国有资本与非国有资本共融的股权多元化，而且这种股权多元化可以选择在二级及以下法人企业，但更有意义的则是在集团公司层面上实现股权多元化。在这种情况下，混合产权国有企业中的国有股权必须要有明确的持股者，这个持股者就是国有资本投资运营公司。混合产权国有企业可分为两种部分：上市公司和非上市公司。我们可以将上市公司中的国有股权由国有资本运营公司持有，非上市公司中的国有股权由国有资本投资公司持有。国有资本投资运营公司的职责就是监测混合产权国有企业的经营状况；研究国有产权在混合所有制中的配置，向国有资产监管机构提出进入或退出的方案，经国有资产监管机构批准后在公开资本市场或产权交易市场中采取适当的操作方式来实现。国有资本投资运营公司通过国有产权在混合产权国有企业中的进入或退出来实现国有资本布局和结构的调整，进而实现国有企业或国有经济布局和结构的调整。因此，国有企业发展混合所有制才是国有资本投资运营公司存在的前提及意义所在，这样的国有资本投资运营公司才符合十八届三中全会《决定》要求的国有资本投资运营公司。

（作者系国务院国资委研究中心研究员）