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修建大坝背后的政治经济学

梁捷2017-09-04 13:59

梁捷/文

1933年,美国仍处于史无前例的“经济大萧条”之中,股市已经崩盘,数以千计的银行倒闭,数以万计的企业破产,失业人数超过劳动力的四分之一。美国经济一夜之间倒退至二十年前的水平。大萧条自1929年爆发以来,数年过去,萧条态势未见好转,反而在向其他国家蔓延。新当选总统罗斯福决定做些什么,主动干预一下经济,这些举措后来被人称为“新政”。罗斯福很快就想到贫困衰败的田纳西河流域,决定以此作为试点。

从长度看,田纳西河在美国只能排到第八。但是它的上游河谷狭窄,流速快,水利资源丰富;下游河面开阔,通航便利。田纳西河流域降水丰沛,水位在不同季节变化很大,极易发生水灾。饥荒、瘟疫、疟疾等又常常与水灾联系在一起。这一切使得田纳西河流域的人们每年都要与之斗争,苦不堪言。在上世纪30年代,田纳西河流域是美国最贫困的地区之一。

1933年,在罗斯福的呼吁下,美国国会通过“田纳西流域管理局法”,成立了田纳西河流域管理局(Ten-nessee Valley Authority,简称TVA)。该机构有权对流域内自然资源进行综合利用和开发,促进地区发展。TVA领导机构是三人组成的董事会,经总统提名、国会通过后任命。TVA的董事长由总统指定,每位董事任期9年,3年更换一名董事。董事会行使TVA的一切权力,直接向总统和国会负责。

所以TVA是联邦政府部一级的机构,又是一个经济实体,具有很大的独立性和自主权,这在美国历史上还从未有过。TVA成立的目的就是综合统筹开发田纳西河流域,综合利用水利、电力、农业、工业和自然资源,有权在这片流域内大刀阔斧做很多事。直至今日,除了田纳西河领域以外,美国大多数大坝仍然由所在的州直接管辖。

河流与大坝的开发注定是一个复杂工程,涉及从上游到下游大片地区的利益,横跨几州是很平常的事。以印度为例,它在政治上采用联邦制,每个邦有很强的独立性,在开发大型河流水利时,上下游的邦经常发生冲突,械斗不断,许多利益纠葛甚至经历百年都无法解决。还有一些大河是国际河流,如东南亚的湄公河、中亚的锡尔河等,这些河流的水利开发更是与国际关系、历史问题纠缠在一起,极为困难,成为国际难题。

1928年,国际大坝委员会(Inter-national Commission  on  Large Dams)在法国巴黎成立。这是一个国际民间组织,目前由81个国家委员会组成,包括了美国、中国、俄罗斯、印度等水利大国。委员会的宗旨是通过相互信息交流,推动技术、经济、财务、环境和社会问题研究,促进大坝及其有关工程的规划、设计、施工、运行和维护的技术进步。但它主要是一个学术性机构。而每个国家在发展水利、兴修大坝时,必然要考虑更多的自然、经济、社会问题,不仅是技术问题。大坝的投资规模和长期影响太大,很容易受到政治干预,无论哪个国家都是如此。民间组织对此影响太小,建坝与否主要还得看一个国家的决策机制。TVA就是这个背景下成立的机关。它虽是国有机构,但兼具私营企业灵活性和主动性,可以在较长时段里作出有连续性、一致性的决策,也一直得到联邦政府的许多政策支持。

TVA的基本工作模式就是总体性统筹决策,既包括区域整合,也包括不同部门、不同领域之间的信息整合。例如田纳西河落差较大,不可能筑一个大坝来调节,而需要在不同流域筑十几个大坝,分级利用水资源;又比如田纳西河流域经济比较落后,但自然资源丰富。在水利开发的背景下,既可以发展能源产业,也可以发展环保旅游业。TVA在这些问题上一直灵活决策,在很长一段时间里都运营得极为成功。

利连索尔一开始就是TVA的三人领导小组成员,1941年起担任TVA的主席。在初始年份里,TVA没有辜负罗斯福的希望,取得了非常好的经济利益,成为罗斯福“新政”的成绩之一。1944年,利连索尔出版了《民主与大坝》,介绍了TVA的组织形式,赢得一片好评。从经济萧条的背景来看,从凯恩斯主义的方法论来看,从民族主义的精神诉求看,TVA确实是一个成功的案例。

但是,即使TVA成员智慧过人,又能通过民主方式协调管理田纳西河流域的一切矛盾分歧,它也不可能全知全能。TVA的诸多决策,从长期看,必定会引发一些矛盾。2001年,美国网民在网上评选最著名的十大环保案件,1978年TVA诉希尔案以绝对优势被评为第一。这件事发生在《民主与大坝》这本书出版的三十年后,再一次引起众多学者对TVA的关注。

美国在1969年颁布《环境保护法》,又在1973年颁布《濒危物种法》。英国生物学家、美国科学院外籍院士希尔在70年代注意到,田纳西河领域有一种濒临灭绝的鲈鱼,被人们称为蜗牛镖(Snail Darter)。这种鱼只能生活在田纳西河将要修建的泰利库大坝附近。大坝如果最终建成,将直接影响蜗牛镖的栖息地,最终导致这种鱼灭绝。1975年,蜗牛镖被列入濒危物种名单,受到《濒危物种法》保护。

而TVA早在60年代经过计算已决定修建泰利库大坝,上亿美元的投资已经砸下,现在却面临环保组织的抗议,要求停止建坝。TVA和环保主义者都不肯退让,官司拉锯了好几个回合。由于本案涉及一系列法理问题,后来出版了大量法学著作讨论这个经典案例。表面来看,关键争议在于经济发展与生物多样性保护之间的权衡,而《濒危物种法》和联邦宪法都没有规定联邦法院有权对两者进行功利主义的比较。

最终法院做出了有利于希尔一方的判决,要求大坝停工,这也是美国环保主义历史上的一块里程碑。当然TVA也不算完全失败,几年之后在参议院的干涉下,泰利库大坝还是建成蓄水。水库蓄水之后,蜗牛镖竟也侥幸地存活下来,在别处找到新的栖息地。这是一个皆大欢喜的结果,但很多技术问题没有解决,无法回避。假定蜗牛镖在大坝建成后无法幸存,那么这种生物灭绝的经济代价应是多少?暂且不论环保主义者的执着理念,单纯从功利角度对小鱼vs大坝进行计算,这个经济学问题直到今天依然悬而未决。

利连索尔在1944年写的介绍美国TVA组织管理模式的小书,当时就被中国学者注意到。1946年,《民主与大坝》由徐仲航翻译,张申府做序,重庆商务印书馆出版。这个速度远超一般学术著作引入中国的速度。中国人对美国大坝和TVA如此关注,必须追溯到当时的背景,即三峡工程计划。

蒋介石在30年代成立了资源委员会,管理全国的工业建设,主要负责人是翁文灏与钱昌照。抗战期间,资源委员会实际成为全国经济领导部门。到了抗战后期,钱昌照就已经开始筹划三峡工程。中国在抗战期间疲软的经济状况与美国大萧条有共通之处,急需一些大型工程来拉动经济,三峡工程就成为很多人的共识。徐仲航在这种背景下翻译出《民主与大坝》,大受欢迎,多次重版。

可是1947年时局突变。行政院院长宋子文被控贪污而辞职,与宋关系密切的钱昌照不得不从资源委员会辞职。宋子文与钱昌照一走,继任的行政院院长张群很快下令停止一切与三峡有关的活动。三峡工程计划从此束之高阁,直到数十年后才被重新提起。

三峡工程在论证和修建过程中经受了广泛的讨论,其中最著名的反对意见来自水利名家黄万里。黄万里在美国留学期间就曾在TVA实习过。黄万里指出,最早支持中国修建三峡大坝的外国专家是美国的萨凡奇,而罗斯福在创设TVA时就曾考虑过萨凡奇,最终却选择了另外的具有流域规划经验的学者。而TVA一系列大坝的成功,恰是因为没有听取萨凡奇的建议。

不管怎样,三峡大坝1994年动工兴建,至2006年5月修建成功,至今已逾十年。黄万里当年担心的一些技术问题并没有出现,人们可以松一口气。但是三峡也引发许多事先未曾周密考虑的新问题,如下游水系影响、鱼类生态影响、地质影响等,很多问题也和蜗牛镖一样缺乏精确的经济考量。建坝与否似乎是个简单的二元选择,但背后的论证计算却涉及太多世界难题。

田纳西河与中国相隔万里,但似乎从TVA成立开始,就与中国的水利建设形成某种联系。时至今日,我们重新阅读这本《民主与大坝》,仍能感受到它的现实意义。