国资划转社保基金方案出台背后 曾多方博弈划转层级与资金规模

王雅洁2017-11-18 13:43

(图片来源:全景视觉)

经济观察网 记者 王雅洁

颇受关注的划转部分国有资本充实社保基金的方案,已经尘埃落定。

11月18日,中央人民政府网站官方消息,国务院日前下发《关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》(简称《通知》),正式敲定划拨国有资本充实社保基金的详细事宜。

在划转比例上,统一为企业国有股权的10%。而且,划转对象涉及多个国有股东的,由第一大股东的国有资产监督管理机构负责对国有股东身份和应划转股权进行初审,提交同级财政部门确认。

值得注意的是,在划转对象的选择上,《通知》要求,中央和地方企业集团已完成公司制改革的,直接划转企业集团股权,但是,全国社会保障基金因国有股权划转、投资等各种原因形成的上市企业和非上市企业股权除外。

经济观察网记者从知情人士处独家获悉,在这份《通知》出台之前,对于划转规模、划转层级以及划转比例的确定上,曾历经多方博弈,由国家财政部牵头拟定,并征求过多部门业内意见。

详细来看,2014年由财政部牵头,国资委、人社部、社保基金理事会、证监会等部门参加,专门成立了名为“划转部分国有资本充实社会保障基金”的部际研究工作小组,负责研究起草划转顶层方案。之后的十八届五中全会再次明确提出“划转部分国有资本充实社保基金”的要求。到2015年年底,国务院高层在听取养老保险制度改革情况汇报时,指示要尽快就划转部分国有资本充实社保基金拿出意见。

不过,截至目前,关于本次国资划转社保基金的规模,目前尚无公开数据。

中金公司曾测算,如果把国有企业股权每五年划拨10%给社保基金,至2030年划拨至40%后保持不变,那么需要划转的资金总规模相当于16万亿元。而新华社在发布的一篇消息中,援引中国社科院财经战略研究院发布的中国政府资产负债表显示,中国社保基金缺口10万亿。

层级

在上述刚刚露面的《通知》中,对于划转对象的描述如下:中央和地方企业集团已完成公司制改革的,直接划转企业集团股权;中央和地方企业集团未完成公司制改革的,抓紧推进改革,改制后按要求划转企业集团股权;同时,探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司股权。全国社会保障基金因国有股权划转、投资等各种原因形成的上市企业和非上市企业股权除外。

经济观察网记者独家获悉,在这份《通知》出台之前,在划转层级的圈定上,比如上市公司是否应该纳入最终的划转顶层方案中,曾成为《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(以下简称《方案》)部际研究工作小组部门之间商讨博弈的关键点之一。

多年以来,全国社会保障基金的“蓄水池”来源于中央企业股权划转的两条输送途径,除了国有资本经营预算调入一般公共预算,再划转进入社保基金的办法,便是根据2009年财政部、国资委、证监会、社保基金会联合印发的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》(以下简称《实施办法》)的要求,划转相关上市公司10%股权用来充实全国社会保障基金。

一名财政预算领域专家对经济观察报表示,在讨论国资划转社保的问题时,需要厘清的一个前提是,全国社会保障基金和地方社会保障基金之间存在区别。比如山东划转的对象是地方社会保障基金,由地方财政承担财政责任,而多部委正在商议的顶层方案针对的是全国社会保障基金,其主要由中央财政承担财政责任。

值得注意的是,除了地方社保基金与全国社保基金之间的差异,从划转层级上看,山东划转非上市公司股权的办法,此前也鲜有个例。“吃螃蟹”的山东动刀的部分不仅仅是上市公司股权,还包括非上市公司股权。

实际上,对于上市公司是否被纳入划转对象当中的讨论,业已有之。

曾参与上述方案讨论的一名财政专家在《通知》正式出台前曾对经济观察网记者表示,最好是划转国有上市公司股权。需要注意的一点是,在划转上市公司股权过程中,比如上述2009年的《实施办法》,在执行过程中遇到了一些需要调整的地方,比如涉及过户、审批程序等问题,没有得到最佳解决,影响了后来执行的持续性。

上述财政专家对经济观察报说:“严格意义上来讲,如果是非上市公司划转,很难变现、流转。即便流转,还涉及到公开透明操作的问题,从过这一点来说,针对上市公司操作将便利许多,上市公司信息公开,股权流通性相对较好”。

一名国资专家则表示,事实上,所有的国有股权都能流转,非上市公司股权划转并非不能考虑,如果划转了,首先是分红,然后是进入产权交易市场挂牌转让,从技术上来说,没有太大问题。

根据《通知》,在承接主体上,划转的国有股权是基本养老保险基金的重要组成部分。划转的中央企业国有股权,由国务院委托社保基金会负责集中持有,单独核算,接受考核和监督。条件成熟时,经批准,社保基金会可组建养老金管理公司,独立运营划转的中央企业国有股权。

划转的地方企业国有股权,由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可将划转的国有股权委托本省(区、市)具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

至于划转的比例,2009年出台的《实施办法》曾要求,划转相关上市公司10%股权用来充实全国社会保障基金。非上市公司中,需要划转的国有股权的比例或许将会达到15%。

不过,在刚刚出台的《通知》中,并未专门就上市公司或者非上市公司的类别专门区分划转比例。而是敲定“首先以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标,划转比例统一为企业国有股权的10%”。

经济观察网记者获悉,对于划转比例的细化,下一步,有关部门将结合基本养老保险制度改革及可持续发展要求,若需进一步划转,再作研究。

两步走

未来,如何按照既定方案推进实施?

根据监管层的规划,将按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则完成划转工作。

第一步,2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省(区、市)人民政府具体组织实施。

第二步,在总结试点经验的基础上,2018年及以后,分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权,尽快完成划转工作。各省(区、市)人民政府负责组织实施本地区地方国有企业的国有股权划转工作。

实际上,经济观察网记者获悉,在敲定上述两步走方案之前,在《方案》出台之前,有专家曾提出将在中央企业和地方国有企业两个层面分别实施两步走的划转路径,并用三年左右的时间,完成本轮划转。

对比来看,最新出台的《通知》对于划转步骤的时间要求,并没有圈定在三年之内,而是灵活变通,分阶段完成划转目标。

经济观察网记者还获悉,按照中央企业国有股权划转的部署和步骤安排,国有资产监督管理机构负责提出本机构所监管企业拟划转股权的建议方案,由财政部会同有关部门审核确认。

其中,国务院国资委监管的中央企业,由财政部会同人力资源社会保障部、国务院国资委审核确认;中央金融机构等由财政部会同人力资源社会保障部审核确认。

下一步,根据经审核确认的划转方案,国有资产监督管理机构具体办理企业国有股权的划出手续,社保基金会相应办理股权划入手续,并对划入的国有股权设立专门账户管理。

如果划转对象涉及多个国有股东的,由第一大股东的国有资产监督管理机构负责对国有股东身份和应划转股权进行初审,提交同级财政部门确认。国有股东分别属于中央和地方管理的,按第一大股东的产权归属关系,将应划转的国有股权统一划转至社保基金会或各省(区、市)国有独资公司等承接主体。

划转上市公司国有股权的,国有资产监督管理机构应同时向中国证券登记结算有限责任公司下达国有股转持通知,并抄送社保基金会或各省(区、市)国有独资公司等承接主体。中国证券登记结算有限责任公司在收到国有股转持通知后15个工作日内,将应转持的国有股权,变更登记到社保基金会或各省(区、市)国有独资公司等承接主体。

前述财政预算领域专家对经济观察报表示,中央层面由国务院国有企业改革领导小组负责划转工作的组织领导和统筹协调,财政部、人社部、国资委、证监会等部门各司其职,各负其责,出台具体办法。待国资划转社保顶层方案出台,全国各地便会遵照执行,由各省政府负责本区域的专项划转工作。

事实上,在上述两步走划转目标讨论之前,更早追溯到20多年前,关于国资划转社保的议题讨论就曾提上日程。

一名当时的改革亲历者回忆,1992年左右,那时候还没有建立全国社保制度,当时包括国家体改委、国家计委、国家经贸委、财政部、国资局等多部门参与的讨论中,国家体改委相关人士提出,国有资本既然是全国人民的,就应该把一部分国有股权划转出来,用相关的收益资本来建立社保基金,或者补充社保基金。

上述改革亲历者对经济观察报说:“最开始提出这么一个思路,但是当时没有形成更具体的部门思路,只是我们在讨论有关十四届三中全会的决定的相关课题过程当中,体改委有人提议将国资划转社保的问题一并纳入考虑”。他进一步表示,1992年时,参与讨论的部门之间并没有形成统一的认识,比如有部门担忧如果划转之后,相应股权便会分散。

填补社保基金预算短板

除了国资划转社保的前端细项,社保基金划转之后的运营、管理、使用等后端内容,尚待更深入的探讨。

上述财政预算专家对经济观察网记者表示,在方案制定之前,目前尚未有针对社保基金缺口的准确匡算,未来即便方案出台后,也要持续对各个省市进行数据测算,尤其在目前社保基金没有实现全国统筹的背景下,更需要具体到省市的详细测算。

中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文曾对经济观察网记者表示,所谓的社保基金“缺口”,是指当年的收入和支出的差额,就是指现金流的问题。而动议国资划转社保顶层方案出台的原因之一,便包括解决该“现金流”问题。

知情人士对经济观察网记者建议,未来要尽快启动社保基金中长期预算,需针对未来5年乃至10年的社保基金缺口进行测算。未来社保基金理事会应该每年把持有的划转股权价值,变现额等信息定期公告,比如一年两次公告,因为社保基金是国有资产,公众享有知情权。

该知情人士认为,长期以来,并没有比较明确的关于全国社保基金的法律依据和政策依据,伴随着国资划转社保顶层方案的商议,同步商议并完善全国社保基金预算体系不失为一个良好的契机。

与社保基金预算的短板形成对比的是,国有资本经营预算改革正在推动中。按照相关文件的要求,提高国有资本收益上缴比例正在持续推进中,有关数据统计显示,国有资本收益中划入公共财政的比例已经在2014年提高到13%,此后每年提高3%,目前已提高到19%,未来每年都会根据实际情况作出调整。

下一步,自《通知》印发之日起,划转范围内企业实施重大重组,改制上市,或改组组建国有资本投资、运营公司等涉及国有股权变动的改革事项,企业改革方案应与国有资本划转方案统筹考虑。

监管层要求,必须探索建立对划转国有股权的合理分红机制。社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体持有的股权分红和运作收益,专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口,不纳入国有资本经营预算管理。每年6月底前,社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体应将上年度国有资本收益和分红情况报送同级财政、人力资源社会保障部门。

同时,社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体持有的国有资本收益,由同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况,适时实施收缴,专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

至于国有资本运作管理办法和中央财政对收缴资金的具体使用办法等,经济观察网记者获悉,有关部门将另行制定。

大国资新闻部主任
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