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经济观察报 李紫宸/文

“特朗普总统上任第一天就态度明确，本届政府不会容忍不公平的贸易行为。他曾向美国企业、工人和农场主承诺将全力执行我国的贸易法律……今日的行动表明，我们希望兑现对美国人民的这一承诺。”

华盛顿时间11月28日，美国商务部发布公告，对自中国进口的通用铝合金板自主发起反倾销反补贴调查（即“双反调查”）。就此次双反，美国商务部部长威尔伯•罗斯(Wilbur Ross)以上述方式向外界回应。

此次美国商务部主动发起的贸易救济调查，是自美国商务部对加拿大软木行业主动发起反补贴调查以来的首次，时隔25年。

次日，中国商务部负责人隔空回应：“美方非基于国内产业申请，而由政府机关对来自中国的通用铝合金板自主发起反倾销和反补贴调查，这是25年来，美国商务部第一次自主发起贸易救济调查。美方此种做法在国际贸易的历史上也是罕见的。中方对美方此举表现出的贸易保护倾向表示强烈不满。”

为何不经由产业申请，而是由美国商务部自主立案？为何这样的自主立案时隔25年才重启一次？

美国伟凯律师事务所（White & Case LLP）高级贸易顾问、曾任中国商务部贸易官员的李国刚向经济观察报介绍：无论是WTO的反倾销协议，还是美国的关税法，对于反倾销和反补贴调查的提请，都有严格的要求，即要有代表性的企业提出申请，同时具备充分、准确的证据。眼下，尽管美国商务部官员已经给出了一部分解释，但似乎还不能解释全部。

2017年以来，由美国商务部发起的贸易救济调查数量达到79起，同比增长65%。但不同的是，这一次，美国商务部将同时扮演法官和原告的角色。

按照诉讼程序，这次颇显特殊的双反调查，会在明年7月份做出终裁。一场由中美政府、相关产业以及企业共同参与的贸易纷争将在接下来的8个月当中上演。

“特殊情形”

此次调查针对的是普通合金铝卷，即厚度在0.2到6.3毫米之间的平卷铝产品，这些产品主要用于建筑材料、交通工程、基础电子元件、电器等。值得注意的是，此次调查的目标对象还包括在第三国进行了进一步加工的普通合金薄板，加工工艺包括但不限于退火、回火、喷漆、上光、修边、切割、冲孔和或切割等。这意味着，国内普遍规避双反税收的贸易手段也将无效。

贸易救济调查（包括反倾销和反补贴等）是各国政府维护公平贸易的行政手段之一，当因为倾销或补贴导致进口国产业损害时，进口国政府可以在调查后采取单边贸易措施，而由具有产业代表性的企业提出申请是立案调查的前提条件。WTO反倾销和反补贴协议对产业代表性和对申请书证据的审查都有非常明确的规定，以减少立案的随意性。

蹊跷的是，美国商务部此次对自中国进口的普通铝合金板启动的双反调查并没有产业申请方，尽管美国商务部长罗斯就此次“双反”公开表示，此次发起的调查案是美国商务部与美国铝业合作准备的，在他宣布展开调查时，美国铝业协会负责人也通过电话参加。美国商务部称，美国《1930年关税法》提供了启动反倾销和反补贴调查的两种机制：通常情况下，根据该法案的相关条款，“由美国国内产业相关利害关系人以书面方式同时向美国商务部及国际贸易委员会提起申诉，申诉的内容包含倾销和补贴的事实、产业损害及两者之间关联性的证据”。

此外，根据该法案其他相关条款的规定，只要美国商务部依据现有的资料确定进口商品在美国市场存在倾销和补贴的事实，以及产业损害及两者之间存在关联性的证据，反倾销和反补贴调查也可由美国商务部主动依职权提起。

美国商务部称，自2005年以来，美国自中国进口的普通铝合金板一直呈现增长态势，过去3年来进口数量增幅尤其显著。此外，美国国际贸易委员会（ITC）根据《1930年关税法》第332（g）条进行的调查（即“332竞争力调查”）显示，中国的铝产业呈现出系统性和显著的产能过剩，而这也给中国向美国市场出口更多的铝产品形成潜在“压力”。因此，鉴于上述情况，决定对原产于中国的进口普通铝合金板进行反倾销和反补贴调查。

李国刚长期从事反倾销反补贴等贸易救济工作，曾参与中国反倾销法律法规制定和50多起反倾销反补贴案件调查。他认为，尽管美国的贸易规则允许自主立案，但要求存在“特殊情形”（special circumstance）,且要满足证据的充分性和准确性要求。不过，规则没有对“特殊情形”做出定义和解释，从上世纪60年代谈判的历史看，“特殊情形”主要指的很多小企业无法组织申请立案的情况。

李国刚向经济观察报表示，从目前美国商务部的对外解释看，并未就“特殊情形”做出充分的、令人信服的说明。值得注意的是，罗斯强调：“商务部自主发起调查是基于保护该行业避免遭受涉案国政府可能采取的报复。”李国刚分析认为，如果将“可能采取的报复”理解为“特殊情形"的话，那么问题在于，这种可能性并没有证据的支撑，担心美国产业相关企业在中国会受到种种负面影响只是一种可能性，而不是既定的事实。

由政府主动发起的贸易救济调查在美国的历史上历来是罕有的现象，前两次分别是1985年里根政府针对日本半导体行业发起的反倾销调查以及1991年老布什政府针对加拿大软木行业发起的反补贴调查。

“在没有产业提出申请的情况下调查机关主动立案，意味着其同时充当了原告和法官的角色，就在客观上无法保证随后调查和裁决的公正性和客观性。这也是为什么各国在反倾销中很少采用自主立案的原因。正因由政府发起的贸易救济调查往往具有明显的贸易保护主义倾向，在国际社会，一般较少使用。”李国刚说。

这一做法，在美国无党派智库专家看来，也被认为是直接指向了贸易保护主义。“虽然开展反倾销与反补贴税调查是美国政府的惯用手段，但本届行政当局自己发起调查传递出不客气的信号，表明它渴望出台进口保护。”彼得森国际经济研究所(PIIE)贸易专家查德•鲍恩(Chad Bown)表示：“川普政府不会坐等美国相关行业站出来请求调查——他们展示了提供进口保护的愿望。”

“美国政府其实是要表明一个态度，即特朗普政府要实现它的承诺，在政治上做出姿态。至于担心‘报复’的理由，并不是很充分。”李国刚则说。

“美国优先”计划

如果再次回味2017年1月20日特朗普在总统就职典礼上发表的那一次演说，这次25年来首次重启的自主立案就有了更加清晰的解释。

“几十年来，我们以牺牲美国工业为代价，发展外国工业……我们助他国致富，而我国的财富，力量和信心已经渐渐消逝在地平线上。工厂一个个关停，搬往他处，将百上千万的美国工人被丢在脑后。财富从我们的中产阶级的手中流逝，却被分配到了世界各地……我们将让我们的人民不再依赖福利，而是重返岗位。用美国的工人的双手重建我们的国家。我们将遵循两个简单的原则：买美国货，雇美国人！"在这篇慷慨激昂的演讲中，保护美国的工厂和工人被特朗普不止一次地提到。

“此次主动发起‘双反’调查和特朗普政府贸易政策制定的基础是有必然关系的，特朗普贸易政策制定的所有出发点和依据是“美国优先”计划。特朗普竞选过程中就提出了美国优先的计划，并且这一计划在其当选之后并未搁浅。”李国刚分析说。

在“美国优先”计划当中，对于贸易政策有以下几个方面：重查北美自贸协定，要求美国商务部查明其他国家违反贸易协定的行为并采取措施，要求美国财政部认定中国为汇率操纵国，要求WTO对中国采取更多措施，动用301、201、232等条款对中国的非法贸易行为采取更多的措施等。

从事实看来，特朗普政府的保护行动的确“没有搁浅”，最近一次是本月对洗衣机产品的征税建议：当地时间11月21日，美国国际贸易委员会（USITC）发布建议书，提议特朗普政府对超过每年120万台配额以外的进口洗衣机征收为期三年、高达50%的从价关税。10月5日，该委员会发文称，大型住宅洗衣机大量进口到美国且快速增长，是对美国国内行业造成严重损害的本质原因。

仅就铝产品而言，2017年以来，美国针对进口铝产品采取了一系列的限制措施，包括启动关于中美贸易情况的“332调查”、对中国铝箔产品启动双反调查、在世贸组织就中国政府对原铝的补贴措施提起磋商，以及对进口铝产品是否威胁美国国家安全发起“232调查”等等。

2017年10月27日，美国商务部发布公告，对原产于中国的进口铝箔作出反倾销初裁，裁定中国涉案产品的倾销幅度为96.81%～162.24%，加上8月作出的反补贴初裁（补贴率为16.56%～80.97%），美国商务部对华铝箔征收的临时反倾销和反补贴税率合计达113.37%～243.21%。

贸易救济案的数量明显增加。今年以来，美国共发起79起贸易救济调查，比同期增加了65%。“这还是传统的贸易救济调查（包括反倾销和反补贴），今年美国还启动了301、201、232等非常规贸易救济调查，232这种已经被认为是生锈的条款都拿出来用了。”李国刚分析说，“除此之外，美国还加强了海关的执法，于2016年通过了海关再授权法，由海关（而不是美国商务部）来加强转口贸易反规避和征收关税的执法，这也是非常严厉的措施。”

在今年11月10日的APEC会议上，特朗普再次提到了“美国优先”理论，表示要采取措施终止“不公平的贸易”。就在上周，美国政府向世界贸易组织（WTO）提交了长达40页的法律申请书，反对中国在WTO自动获得市场经济地位。

“可以说，特朗普政府的保守型贸易政策是一以贯之的，这不会有所改变。包括美国正在考虑的退出北美自贸协定、和加拿大、墨西哥正在进行的相关谈判等，都是这一框架之下的行动。”李国刚说。

潘多拉魔盒

此次调查所走的程序将与一般贸易案相同，调查由ITC和美国商务部同时进行，二者分别负责“损害”和“倾销、补贴”调查。对于反补贴和反倾销调查的初裁将在明年的2月和4月作出，最终的裁定则将分别于明年的7月和6月产生。

李国刚介绍，USITC属于相对独立的准司法机构，通过6名国际贸易委员会委员来投票决定是否存在损害，民主党和共和党分别占据三个席位。如果USITC和美国商务部的裁决结果不同，就不会产生惩罚性关税，但作为行政机关的美国商务部，其裁决结果在大概率上会很糟糕。

就在美国商务部宣布自主立案之后，中国商务部贸易救济调查局局长王贺军发表讲话，表达了中方的强烈不满。王贺军表示：“中美两国元首刚刚达成‘致力于互利共赢的中美经贸合作’的共识，希望美方遵照共识，与中方相向而行，共同促进中美经贸关系健康、稳定发展。同时，中方也将采取必要措施，维护中国企业的合法权益。”

李国刚担心，全球贸易救济领域的潘多拉魔盒将就此打开，一连串令人不安的连锁反应将由此引发。

2013年，欧盟委员会曾威胁要对中国无线通信设备发起调查，后因保护主义倾向明显，遭到中方的强烈反对。最终，欧盟委员会在2014年3月发布公告放弃了主动立案。

“这种保护本国产业的冲动在各国政府中是普遍存在的，但是由于过于明显的贸易保护倾向，各国在使用政府自主立案时颇为慎重，美国此举一旦最终产生了不利于中国企业的结果，很可能引起跟进和仿效，尤其是第三世界国家。这对于WTO的贸易规则来说也是一场灾难。”李国刚分析说。

这样的多米诺骨牌效应不是没有先例。2011年10月，德国光伏企业SolarWorld的美国分公司联合其他6家生产商向美国商务部正式提出针对中国光伏产品的“双反”调查申请，2012年7月，以SolarWorld为首新成立的欧洲光伏制造商联盟(EUProSun)，又针对“中国光伏制造商的倾销行为”向欧盟委员会提起诉讼。2015年，美国对两岸太阳能又祭新“双反”，同年欧洲又针对协助中国供应链规避的台湾、马来西亚等相关产业祭出反规避调查。

成立于1988年的SolarWorld，在2010年前后，遭遇了光伏领域的全球性产能过剩和价格跳水，其间，德国光伏制造商纷纷倒下，SolarWorld是仅存的光伏巨头之一。2017年5月10日，Solarworld宣布破产，对于破产的原因，创始人和首席执行官Frank Asbeck依然声称是由于中国生产商“非法低价倾销”。

而现在，光伏领域的贸易争端依然没有休止。中国的厂家还在焦急地等待着201调查的结果。美国当地时间11月13日，一份由美国国国际贸易委员会提交的201光伏调查文件送到了白宫，这也意味着对全球光伏产业是否征收高额关税、怎样征收以及征收时间的决策指挥权全都交到了特朗普手中，在此之前，美国国际贸易委员会已经就光伏201调查发表了一系列建议。

李国刚分析认为，如果此次由美国商务部主动发起的“双反”调查一旦做出了不利于中国的初裁，中国政府很可能会向WTO提出解决争端的请求。眼下，美国商务部对加拿大软木开征新税的决定引发了加方的不满，加拿大政府在11月28日表示将在世界贸易组织挑战这一决定。

与此同时，李国刚认为，不排除中国商务部会向美国的产业发起贸易救济调查，以作为某种程度上的“回应”。2009年，奥巴马政府曾对中国的轮胎产品采取了一项“特殊保障措施”，随后中国的商务部对美国的汽车发起了反倾销的调查。

截至目前，中国铝业的相关企业以及行业组织尚未有动静。李国刚介绍，对于被告的中国相关企业来说，基于美国此次自主立案带有的贸易保护主义倾向，可以预见的是，美国商务部多数会做出不利于中方企业的裁定，相较而言，USITC是具有准司法性质的独立机构，有可能做出一个相对公正的裁定。