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认识特朗普税改需跳出单向思维

刘淄川2017-12-11 15:44

 

在旅行禁令、废除“奥巴马医改”等方面遭遇一系列挫折之后,美国总统特朗普终于在上任接近一年时,收获了一项主要“成就”。12月2日,美国参议院以51票对49票通过税改法案。特朗普说,这是他送给美国民众的最大的圣诞节礼物,将会使美国“再次伟大”。

然而这份盛大礼物的包装却显得非常草率。在投票的最后一刻,为争取参议员支持的政治讨价还价还在进行之中,加进了很多修正,有的甚至是手写上去的,参议员们没有足够的时间审阅完整的草案。投票结果也凸显了美国严峻的党派分裂,48名民主党参议员全部反对,虽然有一名共和党议员倒戈,但法案还是以51:49的结果通过。

美国民众和经济学界对这份大礼也似乎并不领情。路透社的民调显示,49%的人反对税改法案,29%的人支持,22%态度不确定。杰弗里·萨克斯、拉里·萨默斯、保罗·克鲁格曼等知名经济学家、诺贝尔经济学奖得主,都对税改法案给予了强烈抨击,除特朗普政府和保守派智库外,大多数自由派经济学家和中立机构都持批评或怀疑态度。不过,吊诡的是部分中国舆论认为这是特朗普对中国发动的“经济战”,潜意思是税改肯定有助于美国吸引投资,导致中国资本外流,乃至刺激美国经济高速增长,一举扭转美国国力相对下滑的趋势,并给中国制造压力。

姑且不论这种把中美经济视为零和博弈的谬误,即使我们可以理解有的人希望通过强调外部环境变化因素来推动中国国内放松管制、结构性减税、给予企业更大自由空间的改革,这种思维也有可能遮蔽对于特朗普税改的正确认识,即不是以其本身及其背后的美国经济形势作为评判依据。为此我们需要走出单向化的思维,客观的看待:特朗普税改对于美国经济究竟有没有好处;其背后是否有充足的经济学依据;在对外部的影响方面,特朗普税改会不会导致大量投资流向美国甚至全球性的减税竞赛。

特朗普税改最大的一块内容是把企业税从35%削减至20%,这一措施主要对企业的股东有利。税改的支持者认为这将对经济增长产生促进作用,而且由此产生的税基扩大效果,将足以弥补税率降低造成的税收减少。暂且不论财政方面的影响,就经济增长而言,给高收入者减税的实际效果相当于向经济中注入资金,但只有在这些资金能转化为投资的情况下,才能起到促进增长和扩大就业的效果。

然而美国经济目前的实际情况是在持续地从金融危机的低谷中复苏,失业情况并不严重,企业利润已经处于历史高点,企业现金充裕,但这些资金并没有转化为投资,而是主要促进了股市的繁荣。也就是说,美国经济面临的主要问题并不是投资不足导致产能闲置,相反,作为金融危机后遗症的内需乏力是经济的重要拖累。

目前没有任何证据能证明,减税为股东省下的钱将被用于投资和增加就业,更大的可能是被用于股票回购,进一步提振金融市场并导致其与实体经济的进一步脱节。同时特朗普税改并不会在多大程度上降低中下阶层的负担,这将使本已严峻的美国贫富差距进一步拉大,可能影响到福利开支而更不利于维持民众的安全感,扩大消费。可见,税改的结果很可能与美国经济需要的正确改革方向背道而驰。

就对财政的影响而言,在未来10年内,特朗普税改估计将给政府造成约2.4万亿美元的成本,导致赤字大幅增加,至少增加1万亿美元。即使是支持税改的人士也不否认这一点,他们只是主张这些财政损失能够被经济的增长和税基的增大自动弥补。有趣的是美国共和党一贯强调财政稳健,在过去对民主党政府的开支政策大加挞伐,对所谓民主党扩大美国财政赤字、造成财政悬崖的指责不绝于耳。他们为什么会对减税明显将带来的赤字增长置之不顾?因为他们相信减税带来的税基扩大将自动弥补减税造成的损失。

这一理论是基于美国前总统里根的顾问亚瑟·拉弗提出的“拉弗曲线”。拉弗认为当税率达到一定程度时,增加税率将造成实际税收下降的效果,此时政府将有必要降低税率,这能产生一举两得的效果,既降低企业负担又增加财政收入。里根当年也根据拉弗等“供给学派”人士的建议实行了减税,并被认为促使美国经济走出了1970年代末的“滞胀”泥潭。

然而严格而言“拉弗曲线”是一种假说,并没有得到主流经济学界的广泛承认,也没有得到历史证据的验证。退一步讲,即使承认“拉弗曲线”有一定的道理,我们也很难断定美国税率已经超过了临界点因而需要下降,相反在主要发达国家中,美国的税率是相对较低的。里根时代确实出现了被称为“美国清晨”的经济繁荣,但税率并不是影响宏观经济的唯一因素,这到底是经济周期的作用还是减税的效果,经济学家至今仍处在无休止的讨论之中。

但可以确定的是,“里根经济学”并没有实现减税自动弥补的奇效,里根给美国留下了巨额的财政赤字。在老布什调整了里根的政策之后,高呼“笨蛋,问题是经济”的民主党总统克林顿执政,并实行了增税政策,不仅没有损害经济增速,反而创造了美国经济在世纪之交的繁荣,并在数年时间里一举扭转赤字,实现了财政盈余。类似地,小布什政府在2001年和2003年两度减税,并没有促进经济增长,而且在他任期的最后一年,美国跌入了金融危机的泥潭。

如果说“拉弗曲线”存在理论瑕疵、缺乏现实印证的话,共和党人的另一个理据“涓滴经济学”也好不了多少。通俗地理解,“涓滴经济学”就是“让一部分人先富起来”,然后财富就会像水不断下渗一样,渐渐惠及普罗大众,最终皆大欢喜。但可惜的是“里根经济学”的实践并未取得“共同富裕”的效果,在进入新世纪后,全球化加速造成的产业转移,技术进步导致的“技能溢价”的提升,进一步加深了社会底层在分配中的劣势,而共和党人对福利体制和工会制度不断展开的攻击更使普通劳工缺乏保障。众所周知贫穷的人口会跌入“贫困陷阱”,越穷越无法做出长期的教育与人力资本投资,而“马太效应”意味着富人的财富会像滚雪球一样增大,而特朗普的税改显然是在给上层的财富添砖加瓦,而剧烈的财富分化又会增大社会危机、累及增长的风险。

当然不可否认,特朗普的税改在短期内有可能产生一定的“虹吸效应”,吸引美国一部分对外投资以及海外利润回流,这会给中国等新兴市场国家带来一定的压力。但是另一方面,税改和特朗普信誓旦旦要实现的另一个目标——扩大出口缩小美国贸易赤字又存在着矛盾之处。美元资本回流将推动美元汇率升值,这将损害美国出口行业的竞争力。总而言之,在美国现有条件的约束之下,特朗普“左右互搏”的各种政策很可能产生互相抵消的效果,再加上他自己缺乏清晰的思路、反复多变,政府内部存在着既得利益集团绑架决策的倾向,民主党人时刻准备反击,所以对他税改的效果也不宜吹嘘地过于神奇。

事实上税率只是影响企业投资决策的一个因素,企业还要综合权衡目的地的营商环境、劳动力市场等因素做出判断。企业会在税率和当地的公共服务之间寻找一个最优比,而不是让资本盲目地流向税率最低的地方。假如以为靠政府减税就能吸引资金的话,很多比美国税率低得多的欠发达国家为何始终在低水平上挣扎呢?其实越是先进和现代化的经济体,越需要一个巨大而有效率的公共部门,为经济活力保驾护航,而这个公共部门需要靠充足的税收来维持。较小的贫富差距也有利于维持公平的社会环境,创造民主监督政府的氛围,确保公共部门的正常运转。假如特朗普税改的效果只是给富人减负,最终反而累及美国的公共部门效率的话,对美国经济的长期影响也是不利的。

这里有必要提到根据美国制度经济学家道格拉斯·诺斯命名的“诺斯悖论”:民众组成国家的目的是为了更好地提供公共物品,以实现社会繁荣,经济越发达、民众生活水平越高,需要的公共物品越多,也需要越大的政府部门,但国家会产生自身的利益,转而追求财政收入的最大化,政府官员和精英攫取更多的份额以自肥,反而最终使经济衰落下去。

现代国家始终处在努力探索“诺斯悖论”最优解的旅程之中:既不让政府规模过大变成压迫性的“利维坦”,也不让公共物品的供给过少,导致富者愈富、贫者愈贫乃至弱肉强食的丛林社会。特朗普税改到底是向着这个“最优解”前进还是与之反向而行,还需要经济事实的检验。但在答案揭晓之前,我们不宜出于某种单向度的思维,将其吹嘘地过于神奇,乃至影响对世界形势的判断。