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三年前奏曲结束 集体产权制度改革迎来“整省整市”试点

张恒2017-12-22 19:00

(图片来源:全景视觉)

经济观察网 记者  张恒  三年的权能改革试点结束后,农村集体产权制度改革迎来“整省整市”试点。按照农业部的最新消息,2018年中国将选择50个地市和个别省,首次开展集体产权制度改革“整省整市”试点。

被农业部称为继农村土地“三权分置”后又一重大制度创新的农村集体产权制度改革,是涉及农村基本经营制度和基本经济制度的一件大事。早在2014年11月,农业部、中央农办、国家林业局印发《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》,确定在全国29个县(市、区)开展试点。

农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇告诉经济观察报,农业部2014年确定的29个集体产权制度权能试点,到2017年已经结束。权能试点是农村集体产权制度改革的前奏曲,全面推进农村集体产权制度改革是从去年底《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(下称《意见》)开始,提出第一个阶段完成全面清产核资,第二个阶段用五年时间完成整个的农村集体产权制度改革的所有事项。

经济观察报了解到,为了服务集体产权制度改革,农业部专门成立了集体资产清产核资委员会,负责集体资产相关工作。目前农业部正在29个试点的成果进行整体评估。评估内容包括集体经济发展效果指标、农民财产性收入、管理体系建设等问题。

中国农科院农业经济与发展研究所研究员夏英接受经济观察报采访时表示,推行“整省整市”试点,意味着29个试点收官之后,集体产权制度改革的速度在加快。2016年《意见》的出台,实际上完成了集体产权制度改革的顶层设计。从目前的成效来看,试点范围进一步扩大的时机已经成熟。

试点三年后首次整省整市推进

按照2014年的集体资产股份权能改革试点方案,29个试点率先开始以清产核资、明确债权债务、资产量化、股权设置、股权管理、收益分配等为主要内容的农村集体产权股份合作制改革。改革的集体资产范围包括集体所有的耕地、林地、草地、山岭、荒地、滩涂等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机械设备等经营性资产,以及用于农村教育、文化、卫生等公益事业的非经营性资产。

这项改革在2017年新增了100个县(市、区)作为试点。农业部副部长叶贞琴12月1日在安徽省天长市召开的农村集体资产股份权能改革试点总结交流会议上说,2018年农村集体产权制度改革试点范围继续扩大,除了开展整省整市试点,此前的试点县也将增加到300个。

在试点成果方面,据叶贞琴介绍,试点3年来各地在保障集体成员权利、发展农民股份合作、完善资产股份权能等方面进行了积极探索,通过确认集体经济组织成员身份,解决了成员边界不清的问题;开展集体资产清产核资,明晰了农村集体产权关系;积极发展农民股份合作,创新了集体经济发展机制;建立健全集体经济组织,创新了基层治理机制;赋予农民对集体资产股份权能,保障了农民财产权益。

经济观察报了解到,三年来,农业部组织了多次试点效果评估工作。一位参与评估的人士告诉经济观察报,从29个试点情况看,前期进展比较缓慢,中期改革力度和各地的重视程度跟上来,期末时改革路线图确定,成功典型得到推广,目前来看29个试点的效果不错。

农业部公开的数据显示,目前全国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩,各类账面资产2.86万亿元,大体上全国的村平均每个村是500万,东部地区的村有近千万元。到2015年底,全国已经有5.8万个村,4.7万个村民小组实行集体产权制度改革,已经累计向农民股金分红近2600亿元,2015年当年就分红了411亿元。

中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏后凯接受经济观察报采访时说,中国的农村制度改革已经进入全面深化改革的阶段,在全面深化改革进展快速的形势下,农村的深化改革已经成为薄弱环节。现在要解决三农问题、实施乡村振兴战略、推进农业现代化、全面小康、脱贫致富等议题,涉及到的最重要的问题都是集体产权制度改革。所以农村改革的下一步关键,就是集体产权制度改革,尤其是三块地的改革。

经营性资产改革问题突出

农村集体资产主要有三类,分别是集体所有的土地等资源性资产、用于集体统一经营的经营性资产、用于公共服务的非经营性资产。从顶层设计来看,这三类资产均有改革任务。

农业部部长韩长赋2017年初在国新办发布会上介绍,对于资源性的资产改革,要继续抓好土地承包经营权确权登记颁证工作,完善“三权分置”办法,保持土地承保包关系的长久不变。这方面的改革正在有序推进中。对非经营性资产的改革,主要是结合新农村建设,建立探索集体统一经营的运行管护机制,更好地为集体成员和社区居民提供公益性服务。

韩长赋介绍,当前的问题突出反映在经营性资产上,现在有不少的地方集体经济发展了,形成了数额较大的经营性资产,如果不明晰归属、完善权能、盘活整合、创新机制,这些资产难以在市场经济体制下发挥应有的作用。如果不尽早确权到户,在城乡一体化的进程中,这些资产再过若干年就更难说清楚归属,就有流失或被侵占的危险,所以经营性资产的改革是这次改革的重点。

农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇近日接受中央电视台采访时指出,此后的集体产权制度改革,要“把家底搞清楚,把账搞清楚,防止一些地方基层干部用集体资产谋自己的私利,从根本上杜绝小村巨贪等贪腐事件”。

中国农科院农业经济与发展研究所研究员夏英告诉经济观察报,现在的集体产权改革是把集体成员界定清楚、将集体资产核算之后再确定股份。其中第一个目标是形成社区股份合作社,因为按照《民法通则》来讲,集体经济被赋予法人地位,所以将来这一类社区化的经济合作社有自身市场主体地位。组织健全后,集体经营性资产能不能获得收益,不同地方的经济发展水平和各种因素不一样。中国城乡还未形成真正的一体化,集体经济承担的一个重要价值是公共服务性,所以目标不一定是给成员多少股份或分红。

夏英表示,集体产权经营性资产改革还受到制度设计上的影响。比如宅基地也属于集体资产,将来能不能进入市场;集体建设用地将来能不能同权同价进入市场等,按照现有的制度,全国除少数试点外并没有放开。经营性资产改革能给农民带来多大收益,和现有的制度设计有关,还需要进一步深化改革。

而在机制设计方面,据农业部长韩长赋的介绍,农业部决定将用三到五年的时间来完成清产核资和集体资产股权量化到户,建立起股份合作制的运行新机制。新机制建立以后,一个重要的目标要不断地来实现和增加农民的财产性收入。另一个重要的目标,就是要不断地来发展壮大集体经济。

魏后凯认为,其中偏远地区的集体经济发展是一个大的问题。很多改革比如农村土地同权同价入市,农村集体土地同等入市是应该的,但是土地的价格是与位置有关的。大城市郊区和偏远地区的土地完全按照市场价格来,会加大地区之间的差异。所以国家或省一级应该有一个再分配或协调的机制,防止造成农村财产性收入过分悬殊。现在已经造成的一个大问题是,中国的房地产市场只有城镇市场,没有农村市场,城乡的财富差距远远大于城乡居民收入差距。城镇房产带来的财富并不是劳动所得,而是因为房地产价格涨得太快。

实际上,集体产权所提到的流转是一种封闭流转。《意见》提出,为防止外来资本的侵占,现阶段开展的农村集体资产股份合作制改革,要严格限制在集体经济组织内部,农民所持有的集体资产股份流转要封闭运行,不能突破本集体经济组织的范围。

魏后凯认为,实行乡村振兴战略,必须鼓励城里的资本、人才下乡,用城镇资源支援乡村建设。工商资本下乡带来的“非农化、非粮化”并不是资本的问题,而是土地用途的分类管理做的不好。所以只要坚持规章制度,坚持土地分类管理,工商资本下乡不是问题。

“农村产权制度改革未来大的方向,我觉得在产权确定后,应该逐步扩大交易半径,包括宅基地。没有交易半径,想要提高农民的财产性收入、增加农民的收入渠道,难度比较大。当然,前提要先在理论上搞清楚,经过试点探索之后,再进行推广。”魏后凯告诉经济观察报

经济观察报 要闻部记者
曾任职《京华时报》。长期关注土地市场、房地产市场以及城乡变革、财经热点等。擅长调查与深度报道,多次重大事件在现场。 个人微信号:zhangheng6639