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新一轮新起点:机构改革这些年——国资监管机构30年变迁

王雅洁2018-03-01 11:58

(图片来源:全景视觉)

经济观察网 记者 王雅洁 从新中国成立后第一个专职从事国有资产管理政府职能机构的诞生,到如今的国务院直属特设机构,国资监管机构历经多重改革,也为探索建立科学完备的国资管理体制打下了基础。

溯源

1988年3月,经全国人大七届一次会议批准,国务院机构改革增设归口财政部的国家国有资产管理局,它是新中国成立后中国首个专职从事国有资产管理的政府职能机构。至此,国家国有资产管理局宣告成立,成为了今天国务院国资委的前身。

当时成立国有资产管理局的主要目的,是为了探索建立政企分开、政资分开的国资监管体制,以此加强对国有资产管理,实现国有资产保值增值,防止国有资产流失。

同年8月,国家编制委员会批准了国家国有资产管理局的“三定”方案。该方案明确规定:国家国有资产管理局是国务院管理国有资产的职能机构,由财政部归口管理,主要任务是对境内和境外全部国有资产行使管理职能,重点管理国家投入各类企业的国有资产。国家国有资产管理局行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资收益权、资产处置权。

在这里,国家国有资产管理局的性质、任务、职能首次有了明确的说法。

详细来看,当时的国家国有资产管理局主要职能,包括拟定全国性的国有资产管理条例和各项管理制度并组织实施。对中央和地方各级国有资产现状和变动情况进行调查及登记,监督国有资产保值增值。参与国家投资的分配和回收投资的再分配。会同有关部门对中央级国有企业进行发包、租赁、合资、参股经营等项工作,并参与决定国有企业税后留利分配和合资企业国有资产股权收益的分配。审批中央级国有企业承包、租赁、合资、参股经营和兼并、拍卖、破产清算等经济活动中涉及国有资产的评估、产权变动和财务处理问题,审批中央行政事业单位国有资产产权转移、评估和财务处理问题。

通过上述国资局的“三定方案”可以看到,国资局行使的只是国有资产管理职能,“管人与管事”都不在其职能范围内。

实际上,国资局只是国有资产的登记管理机构,还不具备出资人的职能,只能在十分有限的条件下开展相关工作。尽管如此,初期的探索仍然为后续的改革奠定了一定的基础。

首先,上述探索首次在市场中明晰了产权概念,而产权是市场经济的基石。国有资产管理局通过其业务工作把产权的基本概念及国有产权保护的政策制度规章建立起来了。

国资局在当时的历史条件下,受到很多制约,尚无现在国务院国资委的职能。当时的国资局,不可能隔着各行业主管部门履行出资人职能。

后来,国资局逐步建立了资产评估、上市公司的股权设置、产权交易、产权登记、清产核资等基本的国有资产管理制度。国资局在建立上述制度时历经重重困难,克服过大量的冲突和矛盾,直至国资局撤销后,财政部基本上延续了这套制度。

变革

2001年,机构改革迎来了一个转折点。

实际上,早在1998年,为适应建立社会主义市场经济体制转变政府职能,实现政企分开的要求,国务院就曾组成部门进行了全方位的机构改革。包括撤销专业管理部门,加强综合经济管理部门。中央决定,将冶金、机械、化工、内贸等9个行业主管部门改组为隶属于国家经贸委的9个“国家局”,并明确它们不再管理企业。

但直到2001年,国家经贸委下属的9个局被撤销。至此,除铁路、烟草、航空、电信等行业,其他行业的企业不再有专门的行业主管部门,国有企业从此告别由行业主管部门管理的时代。

国务院组成部门的改革和国有企业地位的变化,促进了国有企业管理方式的重大变革,市场经济下国有资产管理体制的探索再次启航。由于撤销了政府直接管理企业的专业部门,从体制上切断了政府与企业之间的隶属关系和直接联系,国有资产出资人机构存在的条件和必要性才真正具备。

详细梳理来看,1998年机构改革,撤销行业主管部门后,组建的国家经贸委是综合性的行业管理部门,由原行业主管部门负责的国有企业改革与管理工作成为国家经贸委的重要职责。

除了国家经贸委,当时国有企业中的国有资本金工作是由财政部负责的,国有企业收入分配则由劳动与社会保障部管理。值得注意的是,由多部门管理的国有企业最大弊端是国有资产所有者职能被肢解,出资人责任主体不够明确。

基于此,选择一个机构来统一行使国有资产所有者的职能,明确出资人职能行使的责任主体,从多部门共同履行出资人职责转变成单一出资人机构专司出资人职责。

根据党的十六大决定,十届人大一次会议通过了组建国务院国有资产监督管理委员会的方案。2003年3月,国务院国有资产监督管理委员会成立,这也是新中国成立以来中央政府设立的第一个代表国家履行出资人职责的国务院直属特设机构,第一次在政府层面上实现了政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离,基本实现了管资产和管人、管事相结合,解决了长期存在的国有资产出资人缺位和国有资产多头管理问题。

完善

根据《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2008〕11 号),正部级的国务院国有资产监督管理委员会成为国务院直属特设机构。

历经多轮机构改革的国资委,正在持续就国资监管体制变革发力。为了适应新一轮国企国资改革,国资委成立专门领导小组和工作小组,研究制定内部组织机构设置和职能调整方案,根据需要对现有工作机构进行了多次调整。

以2016年10月为例,当时国资委官方表示改革监督体制机制,充分发挥监事会作用,新设三大监督局,并建立监视工作三大平台。

从领导班子的分工看,当时除原有一名国资委副主任分管监事会工作外,增加一位委领导,专门协助分管监事会工作,进一步加强对国有资产监督工作的领导。

为了强化机构支持。国资委选择了整合委内监管资源,设立监督一局、监督二局、监督三局,与监事会形成“一前一后”互相配合的关系,负责监事会反映问题的深入核查、分类处置、整改督办工作,组织开展国有资产重大损失调查,提出相关责任追究的意见建议,形成监督工作完整闭环。

在运行机制方面,国资委分别以委党委会和主任办公会、分管委领导、监事会主席为主体,形成领导决策、协调处置、监督报告等“三个平台”,推动监督成果综合运用。

详细来看,第一平台为监督报告平台,由监事会主席负责,监事会承担具体工作,主要任务是发现和报告问题,督促落实应由企业自行整改的事项;第二平台为协调处置平台,由分管委领导负责,三个监督局承担具体工作,主要任务是推动监事会监督检查成果的综合运用;第三平台为领导决策平台,以国资委党委会和主任办公会为主体,研究监事会工作中的重大事项,听取监事会主席对有关企业监督检查重大情况的报告以及监督局专项工作汇报,实现出资人管理和监督的有机统一。

按照国资委的规划,通过“三个强化”、“三个平台”以及设立三个监督局,进行体制机制调整,能够强化对企业国有资产的监督,更加有效的发挥监事会的制度优势,更加充分发挥监事会在防止国有资产流失方面的重要作用,努力打造法治央企、阳光央企。

目前,国务院国资委内设政策法规局、规划发展局、财务监管局、产权管理局等二十三个机构,主要职责包括根据国务院授权,依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责,监管中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产,加强国有资产的管理工作;承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任。建立和完善国有资产保值增值指标体系,制订考核标准,通过统计、稽核对所监管企业国有资产的保值增值情况进行监管,负责所监管企业工资分配管理工作,制定所监管企业负责人收入分配政策并组织实施。

在推进国有企业改革和重组方面,国资委还承担着推进国有企业的现代企业制度建设,完善公司治理结构,推动国有经济布局和结构的战略性调整的职责。

按照有关规定,国资委还代表国务院向所监管企业派出监事会,负责监事会的日常管理工作;负责组织所监管企业上交国有资本收益,参与制定国有资本经营预算有关管理制度和办法,按照有关规定负责国有资本经营预决算编制和执行等工作。按照出资人职责,负责督促检查所监管企业贯彻落实国家安全生产方针政策及有关法律法规、标准等工作。

在负责企业国有资产基础管理方面,国资委则负责起草国有资产管理的法律法规草案,制定有关规章、制度,依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督。