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新一轮新起点:机构改革这些年——监察委将党政司法部分权力集中,监督公权力更有效

张恒2018-03-01 14:15

(图片来源:全景视觉)

经济观察网 记者 张恒 2月28日公布的《中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议公报》指出,要建立健全党对重大工作的领导体制机制,统筹设置党政机构,推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。

而此前发布的《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》(下称《建议》)已经提出,宪法第三章国家机构中增加一节,作为第七节监察委员会。在新增的第七节中,详细列出了监察委员会的地位、组织结构、权力等。

《建议》表述称,中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关,包括国家监察委员会和地方各级监察委员会。监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。

按照宪法修订建议,国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。

对于中国监察制度写入宪法及其即将发挥的重要作用等问题,经济观察网记者专访了国家行政学院法学教研部副主任、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军教授。杨小军认为,监察委的设立将党、政府、司法部门的部分权力集中在一起,能够更有效地监督公权力,促进反腐工作开展。

   国家机构体系改变

经济观察网:写入宪法对中国的监察制度改革来说意味着什么?

杨小军:监察制度写入宪法意味着法治化和规范化,因为宪法是国家的根本大法,监察委的出现实际上是改变了原来的国家机构体系。我们原来讲的国家机构体系是“一府两院”,也就是说人大产生政府、法院、检察院。更宏观的体系包括人大、政协、军委、政府、法院、检察院,现在又增加了第七个机构,监察委。这就改变了原有的构架机构体系,这种情况下,需要有宪法作为根据。所以这次修宪将监察委写进去名正言顺,保证了监察委的合法性,使之成为新的国家机构的组成部分。

尽管都叫监察,但此监察非彼监察。和原来的监察局比较,监察委具有法律地位高、手段多的特点。

原来的监察局是政府下设的一个部门。新成立的监察部门实际上有三个部分构成,一是党的纪检机构,二是政府下设的监察局部门,另一个是检察院的反贪污贿赂局。监察委涉及到党的机构、政府机构、司法机构的三者合一。三者合一形成的机构实际上是要加强党对反腐工作的统一领导。监察机构从原来的一个政府部门转变成与法院、检察院并列的机构,意味着法律地位的提高。

第二点,监察委的权力增大,监察手段和监察、纪检的手段得到统一。原来的纪检最大的手段是“双指”,在指定地点、指定时间说明问题;监察局用的是“双规”,在规定时间、规定地点说明问题;而检察院用的是逮捕。即将出台的监察法将详细规定监察委可以使用的手段和方法,还包括对人采取的“留置”手段,对财务的查封、冻结、扣押等。

经济观察网:为什么说监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关?

杨小军:中国原来的国家机构体系中,有政府机关、司法机关、权力机关。人大是权力机关,政协是政治协商机构,法院检察院是司法机关,政府及其部门是行政机关。而监察委不从属于以上所有机构性质,是新的机构性质。

监察委最大的特点是党和国家两套机构合起来的,将党的纪检和政府的行政、司法中检察院的部分权力合在一起。合并后的机构属性怎么划分呢?在现有的国家机构中并没有。所以就有了一个新的表述——政治机关。

这种叫法此前是没有的,监察委既不是党的机构,又不是国家机构,也不是政府、司法,不是纯粹的纪检。这种国家机构、司法机构和党的机构的综合体,被称为政治机关。所以现在面临的一个问题是在宪法修订时,加入政治机关的机构创新。

监督公权力更有效

经济观察网:监察委的设立,对中国公权力监督方面的意义?

杨小军:监察委将多个部门对公职人员的监督全部合并,会加强对公权力监督的有效性。原来的党的纪检、政府监察局、检察院反贪污贿赂局工作起来存在不协调、扯皮的情况。事实上,只要存在多个机构,彼此之间就会有衔接不到的地方。权力集中到一个部门后,对公权力的监督会更有效。

宪法赋予监察委监督党和政的权力,使得监察部门的地位得到提高。国家监察委的主任是中国共产党的纪检书记,各地监察委的领导都是纪检书记来担当的,中央的纪检书记是常委,在地方就是省委常委、市委常委、县委常委、区委常委,从这一点看出,监察委比过去分散的监察机构权力和地位都更高。

监察委的监督范围由原来的公务人员扩展到公职人员。原有的三大体系权力较为分散,比如某人是民主党派又是领导干部,纪检部门就不能管,因为纪检是监督党员的。现在的监察委就可以管到,也就是说,只要你是公职人员,无论是否是中国共产党党员,均可以进行监督。其次,原来国家机关中的监察部门可以监督行政机关,但国有企业和事业单位中的人员无法监督,监察委设立后,这个界限也被突破。

所以监察委写入宪法,从法律上完成了反腐权力的统一,对反腐工作的推进是强有力的。

经济观察网:下一步监察法的制定应该注意哪些问题?

杨小军:监察委是新设立的机构,需要有新的法律依据来规范。中国已经在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点,通过各地的试点,可以总结出一些经验和问题,这对监察法的制定是有帮助的。监察法将在监察的范围、标准、手段、程序等方面做出明确。具体来说就是你能监督谁不能监督谁,这是范围问题;能采取什么措施,不能采取什么措施这是标准问题;还有采取措施、抓人的标准是什么;抓了人是否通知家属,留置多长时间等。这些问题的确定,就是将反腐问题进行法制化规范。

经济观察报 要闻部记者
曾任职《京华时报》。长期关注土地市场、房地产市场以及城乡变革、财经热点等。擅长调查与深度报道,多次重大事件在现场。 个人微信号:zhangheng6639